永安市人民检察院 邓清华

　　内容摘要：近年来，伴随着经济的快速发展，随之而来的是环境问题日趋严重，大量的环境公害事件敲响了环境危机的警钟。在这一背景下，环境公益诉讼应运而生。在我国,建立检察机关提起环境公益诉讼制度，以诉讼程序来维护国家和社会公共利益,已经成为一种紧迫性的要求。本文尝试就检察机关提起环境公益诉讼的司法实践、存在困难以及制度完善进行梳理和思考，以期有裨益于检察机关提起环境公益诉讼制度更加规范完善。

　　关键词：检察机关；环境公益诉讼

　　一、问题引出：检察机关提起环境公益诉讼的根据和实践探索

　　（一）检察机关提起环境公益诉讼的根据

　　检察机关作为国家的法律监督机关,是国家和社会公共利益的当然代表。而环境的不可分性和整体性决定了环境侵权行为属于公害行为，正是因为环境侵权的公害性，在公民维护公共利益动力不足的情况下,检察机关就有义务站出来，以适当的身份对危害公益的行为进行干预，积极主动行使法律监督权维护环境公共利益,这是全面履行检察职能的必然要求，也是检察机关的职权属性使然。

　　继党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”后，2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。7月 2日，最高人民检察院印发了《检察机关提起公益诉讼试点方案》（下文简称《试点方案》），方案明确了检察机关参与公益诉讼的目标、原则，并对我国检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的案件范围、诉前程序、诉讼请求等都有明确具体的规定。这是落实检察机关宪法地位的职能拓展,指明了检察机关在环境公益诉讼领域的努力方向,也为检察机关是否具有提起公益诉讼资格的争议画上了句号。

　　（二）各地司法实践

　　全国多地检察机关从检察职能出发，对检察机关提起环境公益诉讼制度进行了许多有益的探索和尝试，取得了明显的效果，为该项制度的逐步推进和完善提供了有力的实践支撑和丰富经验。从各地司法实践来看，我国检察机关参与环境公益诉讼的方式主要有督促起诉、支持起诉以及提起诉讼三种。

　　1.督促起诉。根据《试点方案》规定，“检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。”在司法实践中，对于存在法律规定的机关、有关组织等民事起诉主体的，检察机关一般是通过发出检察建议书的方式督促该民事主体依照民事诉讼法规定提起公益诉讼。

　　2.支持起诉——以“大连”为例。2015年2月，大连市检察院在与市环保局等相关部门进行工作沟通时，得知大连日牵电机有限公司因违法排放有毒物质而被行政处罚，该公司直接责任人被刑事立案侦查。经研究后，大连市检察院以支持起诉的方式对大连市环保志愿者协会状告中日合资大连日牵电机有限公司涉嫌违法排放有毒物质，并向其索赔用于修复环境相关费用共计722万余元的诉讼请求一案参与到环境公益诉讼。 该案取得了良好的法律效果与社会效果。

　　3.提起诉讼——以“永安”为例。作为全国13个试点省份之一，福建省检察机关积极推进公益诉讼试点工作。例如，2015年2月,吴某、林某为牟取非法利益,在未取得相关审批手续的情况下，向钟某租赁永安市某水泥厂内一空地，设置厂房，雇佣工人拆解熔炼废旧蓄电池，非法提炼铅金属，产生40.49吨危险废物。吴某等3名被告因污染环境罪已被依法追究刑事责任，但环境损害尚未修复，社会公共利益仍处于受损状态。为了依法追究污染者的民事责任，让“谁污染、谁治理”真正落到实处，在三明市范围内无提起民事诉讼适格主体的情况下，笔者所在的永安市检察院以公益诉讼人的身份向法院提起环境民事公益诉讼，该案于今年4月13日开庭，这是福建省首例开庭审理的检察机关提起民事公益诉讼案件。

　　虽然各地已有检察机关提起环境公益诉讼的实践，但基本上都是在试点地区展开，而实践中案例也尚为数不多。检察机关参与环境公益诉讼，一方面承载着社会和民众的殷切期望，一方面是提起环境公益诉讼屈指可数，这说明我国检察机关提起环境公益诉讼制度还需厘清现实障碍，以破除掣肘，才能不断稳步推进和发展。

　　二、困境探究：检察机关提起环境公益诉讼需厘清的现实问题

　　(一)检察机关提起环境公益诉讼的身份地位存在冲突

　　在实践探索过程中，不管是司法实务界还是理论界，关于检察机关在提起环境公益诉讼过程中的诉讼主体问题一直存在着很大争议。检察机关有权对审判活动进行检察监督，当检察机关作为当事人介入环境公益诉讼案件时，其既是公益诉讼的原告，又是法律关系的监督者，双重身份使得检察机关在提起环境公益诉讼案件时处于尴尬境地。 最高人民检察院于2015年12月16日通过的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十五条规定：“地方各级人民检察院认为同级人民法院未生效的第一审判决、裁定确有错误,应当向上一级人民法院提出抗诉。” 根据该规定，检察机关是作为法律监督机关履行监督职责。但最高人民法院于2016年2月25日发布的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第四条规定：“人民检察院以公益诉讼人身份提起民事公益诉讼，诉讼权利义务参照民事诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。”而根据该规定，检察机关在提起环境民事公益诉讼过程中，诉讼双方应该是处于平等的法律地位，在民事诉讼过程中，诉讼一方对一审判决不服的系向上级法院提出上诉。因此，检、法两家在检察机关提起环境公益诉讼过程中的这一身份地位的争议是需要我们深思和解决的难题。

　　（二）环境污染损害后果存在举证难题

　　虽然根据《侵权责任法》规定，环境污染损害赔偿案件实行举证责任倒置制度，但检察机关在提起环境公益诉讼过程中，仍然需要对诉讼被告存在污染行为以及相关的损害后果承担举证责任。由于环境污染具有一定的专业性和技术性，检察机关在环境公益诉讼中特别是对于环境污染损害后果这一方面的举证普遍遭遇到司法鉴定的瓶颈难题。在环境公益诉讼中，污染物的性质、污染范围、污染程度，以及污染造成经济损失的具体金额，都需要由具备评估能力和司法鉴定资质的第三方鉴定机构作出的司法鉴定文书为证据才能最终确定。 而一方面，目前我国具备生态环境损害评估能力并有司法鉴定资质的机构少之又少，司法实践操作中对环境污染损害后果的评估鉴定大多是以专家意见的形式出现，在举证过程中其权威性时常受到当事人的质疑；另一方面，涉及生态环境损害鉴定评估的费用过高，一项环境损害评估司法鉴定费用动辄数万元，甚至高达几十万元，而检察机关办案经费中难以承担如此高额的鉴定费用。虽然《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十二条规定：“原告请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以依法予以支持。”但是在环境公益诉讼中有相当一部分被告属无赔偿能力，即便人民法院支持了由被告承担鉴定费用的诉讼请求，该部分费用无法回收的风险也很大。因此，巨大的诉讼成本难题也成为了检察机关开展环境公益诉讼的瓶颈。

　　（三）检察机关发现环境公益诉讼案源的机制不顺畅

　　目前检察机关开展环境公益诉讼的案源主要来自于以下三个渠道：（1）来源于控告申诉部门的举报、控告；（2）来源于环境保护协会或团体的线索；（3）检察机关自行查找的线索。 但是从目前各地试点检察机关提起环境公益诉讼的数据来看，关于环境公益诉讼的案件线索储备较少，且真正提起环境公益诉讼的案件也不多。但是从全国各地环境污染问题日益严重的这一严峻现象表明，环境公益诉讼的案源其实大量存在，因此，目前检察机关提起环境公益诉讼案件数量不多的实质原因不是案源匮乏问题，而是检察机关发掘环境公益诉讼案源的机制不顺畅，这也是检察机关开展环境公益诉讼的另一瓶颈。

　　三、路径探寻：检察机关提起环境公益诉讼的制度完善

　　（一）应明确检察机关提起环境公益诉讼的诉讼主体地位

　　当检察机关代表国家提起环境公益诉讼时，我们就不得不考虑公法与私法的划分问题。毕竟检察机关是国家机关，属于公法性质的色彩比较浓，而且在日常生活中也多是以公法主体的身份出现。而公益诉讼，所涉及的都是私法关系，这要求在诉讼结构中当事人双方法律地位的平等。在公益诉讼的私诉制度中，当事人双方是以私法的性质进行诉讼的。而在当前的司法实践探索中，检、法两家对检察机关在公益诉讼程序中的身份定位认识不一致，而诉讼程序中诉讼主体的身份定位问题关系到诉讼方诉讼权利义务等一系列的问题，将直接影响公益诉讼工作的开展。为了保证检察机关提起环境公益诉讼制度的推进发展，建议在立法过程中对这一争议问题予以解决，对检察机关以何种诉讼主体地位参与到环境公益诉讼中予以明确，以破解理论上的争议和实践中的操作难题。

　　（二）应明确检察机关参与环境公益诉讼的角色定位

　　作为法律监督机关，检察机关在涉及具体利益的各类法律关系和案件中，应当始终保持公正和中立，是其履行法律监督职能的基本角色定位。在环境公益诉讼中，也不应有所例外，不随意超越法律规定，而是按照宪法和法律规定，分别履行其在各项诉讼中的各项具体职能，要避免检察机关职能膨胀和行为越位。 作为法律监督机关,检察机关不应当冲到环境法律实施的第一线,因此,对检察机关在参与环境公益诉讼中设置前置程序则十分必要。而《试点方案》中“诉前程序”的设置体现了检察机关提起公益诉讼应穷尽其他诉讼主体与救济途径的原则，检察机关在试点实践中，应牢牢把握该项原则，充分利用诉前程序，尽量调动法律规定的机关或有关组织等其他社会适格力量，只有在其他社会适格力量没有提起公益诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，才能由检察机关介入提起环境公益诉讼。

　　（三）加快环境损害司法鉴定管理工作的规范建设

　　在环境损害司法鉴定方面，关于鉴定机构和鉴定人员缺位的情况是当前存在的重大问题，直接影响了检察机关提起环境公益诉讼的诉讼进程。为落实健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度的要求，适应环境损害诉讼需要，司法部、环境保护部于2015年12月21日下发了《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》，这一通知的下发为规范环境损害司法鉴定管理工作迈出了重要的一步。根据该通知的要求，“对本通知下发前已审核登记从事环境损害司法鉴定业务的鉴定机构，应当进行重新审核登记。”为了满足实践中对有鉴定资质机构和人员的现实需求，应当对之前已取得相应资质的机构尽快予以重新进行审核登记，以解决当前有资质的鉴定机构和人员缺位的情况。并进一步加快推进鉴定资质管理制度的规范和建设，实现对鉴定机构和鉴定人员的规范管理。对相关鉴定人员，应当加强培训，确保出具的鉴定意见满足诉讼需求。

　　（四）设立环境公益诉讼救济专项基金

　　为破解检察机关在提起环境公益诉讼中的高成本难题，可探索设立环境公益诉讼救济专项基金，对环境公益诉讼鉴定评估费用、调查取证、诉讼费用等单独列支进行保障，以保证环境公益诉讼的顺利开展进行。例如，云南省昆明市人民政府制定了《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》，办法中规定由市环保局开设救济资金专户，对资金进行统一核算和管理；救济资金来源于财政拨款、人民法院判决无特定受益人的环境损害赔偿金、侵害环境案件中的刑事被告人自愿捐赠的资金以及存款利息；救济资金用于支付提起环境公益诉讼所需支出的调查取证、评估鉴定等诉讼费用等。 昆明市的这一探索实践对我们目前存在的环境公益诉讼高成本难题提供了有力的借鉴意义。同时，在设立环境公益诉讼救济专项基金的过程中也应注意规范申请、批准、使用、监督等程序，切实加强该专项资金的管理，保障专项资金正常运转，推动环境公益诉讼的开展。

　　（五）加强环境公益诉讼与刑事诉讼的衔接配合

　　从各地实践来看，检察机关介入环境公益诉讼的线索很大一部分来自于检察机关在审查刑事案件中自行发现的线索。就如上文提到的永安市检察院就吴某等三人提起的环境民事公益诉讼一案线索即来源于刑事公诉案件。由于刑事入罪的案件大多严重损害或威胁公共利益，各试点检察机关一般都将其作为提起环境公益诉讼的重点。而《试点方案》未对刑事诉讼和环境公益诉讼的衔接配合作出规定，不利于检察机关明确提起环境公益诉讼的重点，也不利于检察机关整合协调已有的诉讼资源。 因此，笔者建议，在检察机关提起环境公益诉讼的具体制度设计中可以增加关于环境公益诉讼与刑事诉讼的衔接配合方面的规定，检察机关内部各部门之间应加强信息共享和沟通，优先对已经被刑事入罪或者正在刑事诉讼过程中的环境案件提起环境公益诉讼，充分利用在刑事诉讼过程中已经收集的证据，有利于加快诉讼进程。

　　检察机关提起环境公益诉讼尚处于探索试点阶段，但是实务界已对此进行了许多有益的探索，并取得了良好的成效。检察机关提起环境公益诉讼制度的确立是一个复杂而漫长的过程，涉及立法上的修改和完善，任重而道远。现阶段虽然存在着法律规定不健全、实践操作有待规范等诸多问题，但目前的试点工作正是为了逐步积累经验，为立法的完善奠定良好的理论与实践基础。相信随着司法实践和司法改革的不断深化，循序渐进的建立我国环境公益诉讼制度将指日可待。

　　【参考文献】

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