永安市人民检察院 林永生 熊平

　　【内容摘要】 随着国民经济的持续发展，环境污染问题越来越严重，诸如“松花江水污染事件”等环境污染案件层出不穷,对我国可持续发展构成了严重威胁。如何接受日益增对的环境争议案件成为公正亟需解决的难题，而环境公益诉讼制度作为解决环境问题，保护国家、社会和公众环境权益的最有力措施。本文参考相关著作，全面剖析环境民事公益诉讼的内涵、现实意义和制度缺陷出发，提出完善环境民事公益诉讼制度的合理化建议

　　【关键词】 环境民事公益诉讼 内涵 缺陷 构想

　　一、环境民事公益诉讼的内涵

　　（一）环境民事公益诉讼的概念

　　公益诉讼最早起源于古罗马，它是相对于私益诉讼而言的。在当时，公益诉讼是指私人对危害社会公共利益的行为提起的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起；私益诉讼则是私人基于个体利益提起的诉讼，仅特定的人才可提起。 当前，通说认为公益诉讼是指法律允许的国家机关、社会组织和公民，根据法律的规定，对违反法律、法规侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提起民事或行政诉讼，通过法院依法审理，追究违法者法律责任的活动。

　　界定公益诉讼内涵的关键在于理解何为“公共利益”，具体到环境公益诉讼，则是了理解何为“环境公益”的问题。蔡守仁教授对“环境公益诉讼”中“环境公益”的理解：“一种与不特定多数人有关的利益，是多数人可以搭便车的利益，所以不特定多数人都有资格提起环境公益诉讼。” 1笔者对环境公益的定义是在一定地域范围内的社会成员的公共环境权益。环境民事公益诉讼，则是指一定环境地域内的社会成员，包含法律许可的国家机关、社会团体和公民，为维护环境公共利益，鉴于环境已经或可能受到污染和破坏，针对实施该行为的主体向法院提起民事诉讼要求其承担相应的民事责任，并由法院按照民事诉讼程序依法审判的活动。

　　（二）环境民事公益诉讼的特征

　　依据“环境公益”的内涵，笔者认为环境民事公益诉讼具有以下几方面特征：

　　1、原告主体的广泛性。环境公益的对象是一定地域范围内的社会成员的公共环境权益，那么有权提起环境民事公益诉讼的主体 相较于私益诉讼更加广泛，不仅包含直接权益受损的主体，还应当包含虽直接权益暂时不会受损，但其环境公益权益最会受到间接损害的主体。具体来说，具备原告资格的主体应包含环境可能或已收到污染破坏的一定地域范围内的利害关系人、公益性社会团体、负有环境保护监督管理职责的部门、检察机关等。2

　　2、诉讼目的公益性。提起环境民事公益诉讼目的在于维护社会公众的环境权益，并不是为了个案救济。个体社会成员的环境权益与公共利益息息相关，但是绝不等同于社会公共利益.因此，环境民事公益诉讼与基于传统侵权理论的私益诉讼有着本质区别，其诉讼请求在于维护社会公众的环境权益。1只有准确把握“公益”这一特征，才能防止明为提起公益诉讼实为谋取个人私利，避免诉权滥用。

　　3、诉讼功能的双重性。既然环境民事公益诉讼目的在于维护社会公共的环境权利，那么应当具有预防和补救功能。鉴于生态环境的特殊属性，如果受到污染与破坏，难以得到补救。故笔者认为，对于提起环境民事公益诉讼不应发生实质性行为为要件，这样才能更好发挥公益诉讼的预防作用，保障社会可持续发展。

　　二、环境民事公益诉讼的主要作用

　　（一）环境民事公益诉讼能够有效预防环境污染事件发生。

　　环境民事公益诉讼具有预防之功能，只要有充分的证据证明存在发生环境污染的潜在性危险就可以提起诉讼，依据《固体废物污染环境防治法》第八十五条和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称解释）第十九条的规定，请求法院判令行为人停止侵害、消除危险、排除妨害等。对违法行为人提起民事公益诉讼将会对违法行为人起到威慑作用，促使其严格遵守环保法律法规，树立法律权威。

　　（二）环境民事公益诉讼能够更好地保护生态资源。

　　当前，环境保护主要依靠各级负有环境保护监督管理职责的部门，尽管取得一定成绩，但是还有许可不足之处。例如，保护主体单一，效果有限等。完善环境民事公益诉讼制度可以发动更多的社会力量参与环境保护，运用法治思维和方式来保护生态环境。对于损害社会公众的环境利益的违法行为，可以提起诉讼请求法院判令行为人采取“恢复原状、赔偿损失”等措施来补救，进而唤醒社会大众的环保意识，促使受损的生态环境得以修复。

　　三、环境民事公益诉讼制度的缺陷

　　（一）公益诉讼之公益的定义存在争议

　　公益诉讼之公益，理论界和实务界对其都有不同定义，也就导致我国二十世纪初构建公益诉讼制度进展缓慢。有学者认为，社会公共利益应理解为社会生活的基础条件、环境、秩序、目标和道德准则及良好的风俗习惯。其在法律上的地位和作用，相当于大陆法系的公共秩序和善良风俗。1然而这一解释仍然很抽象，在实践中难以操作和把握。尽管2012年修改后的《民事诉讼法》明确了公益诉讼制度，但对公益的定义并未作相关规定。《解释》也仅是笼统的规定：“对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼”，公益的定义仍未明确。然而这一问题不解决，环境民事公益在实践中将面临许多争议。

　　(二)环境民事公益诉讼的原告主体资格规定不明确。

　　《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”《环境保护法》第五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”同时，《解释》第二条规定：“依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。”综上，上述法律和司法解释明确了社会组织这一起诉主体的范围和条件，但是负有环境保护监督管理职责的部门、检察机关等国家机关能否提起环境民事公益诉讼尚未明确规定。

　　（三）检察机关在环境民事公益诉讼中的定位模糊。

　　1、检察机关作为环境民事公益诉讼的原告。

　　自现代检察制度诞生，检察机关就作为国家利益和社会公共的代表。检察机关提起公益诉讼是各国惯例。无论是英美法系国家还是大陆法系国家，无论是作为行政机关还是作为司法机关的检察机关，都有权提起公益诉讼。以大陆法系为例，法国作为公益诉讼的起源国之一，其现行的法国《民事诉讼法典》中规定：“检察院作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定的情况，检察院代表社会。在法律有特别规定之情形，检察院依职权进行诉讼。德国现行《民事诉讼法》第六百三十二条、第六百三十八条和第六百四十六条规定；“检察机关作为社会公共利益的代表，对涉及国家、社会公众利益的重大案件可提起民事诉讼。”1而在英美法系，检察官作为“公共利益”的一般代表，拥有提起或者参与案件的诉讼资格的理念更是深深根植于普通法的传统之中，如《美国区法院民事诉讼法规》第十七条：“在法定情况下，保护别人利益的案件也可以用美利坚合众国的名义提起。2

　　虽然现行的《民事诉讼法》、《环境保护法》和《解释》等没有明确赋予检察机关环境公益诉讼的原告资格。但党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，十二届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。2015年7月2日，最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》。综上所述，检察机关有权作为环境民事公益诉讼的原告向人民法院提起诉讼。

　　2、检察机关作为“公益刑附民”的原告。

　　《刑事诉讼法》第九十九条规定：“如果是国家财产、集体财产遭受到损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”，这是检察机关作为“公益刑附民”原告的法律依据。鉴于现行法律对公益的定义尚未明确，环境民事公益诉讼案件与检察机关提起的“公益刑附民”案件的社会功能和法律效果上必将有重合之处。例如，在审查涉及环境污染或破坏生态案件时，检察机关作为原告提起“公益刑附民”诉讼。

　　3、检察机关支持起诉和督促起诉。

　　《民事诉讼法》第十五条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”《解释》第十一条规定：“检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第十五条的规定，可以通过法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。” 《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第十三条规定：“人民检察院在提起民事公益诉讼之前，应当履行以下诉前程序:（一）依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼;（二）建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼。有关组织提出需要人民检察院支持起诉的,可以依照相关法律规定支持其提起民事公益诉讼。”上述规定明确了检察机关支持起诉的地位。检察机关可以采取多种方式支持提起环境民事公益诉讼的原告。例如，向原告宣传法律知识、提供法律咨询服务，使其熟悉法律所规定的权利义务，提高法制观念、加强法制意识，敢于和善于运用法律武器维护自己的合法权益；也可以经原告同意，接受其委托或者推荐律师作为其诉讼代理人；还其提供物质帮助，如代缴诉讼费用、律师费等。1

　　（四）环境民事公益诉讼举证难。

　　《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第四条规定：“下列侵权诉讼按照以下规定承担举证责任：…《三》因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之见不存在因果关系承担责任；…。”环境污染损害赔偿虽然实行举证责任倒置，并不意味原告不承担举证责任。原告需承担以下举证责任：一是加害人实施了加害行为；二是对环境污染损害造成的具体损失。对于原告而言，收集上述证据难度极大。如遇地方保护，公益诉讼原告向环保部门调取涉及污染的相关输数据几乎是不可能。虽然《解释》第十三条规定：“原告请求被告提供其排放的主要污染物名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况以及防治污染设施的建设和运行情况等环境信息，法律、法规、规章规定被告应当持有或者有证据证明被告持有而拒不提供，如果原告主张相关事实不利于被告的，人民法院可以推定该主张成立。”但是从审判实践来看，法院出于种种考虑，并不会在被告拒不提供证据的情况下而推定原告主张成立。确定环境污染造成的具体损失需要昂贵的司法鉴定，被告证明其行为与损害结果不存在因果关系也需要司法鉴定。综上在举证责任的分配应综合考虑公平、诉讼规则等多种因素，合理确定原被告的举证责任。因此，须在立法中要求检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门承担一定的举证责任。

　　（五）环境民事公益诉讼成本高。

　　一般而言，环境污染造成的具体损失数额均比较大，原告若向法院提起环境民事公益诉讼，将要承担大额的诉讼费用、聘请律师费用、司法鉴定费用。《解释》第二十二条规定：“原告请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以依法予以支持。”第二十四条第二款规定：“其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从上述款项中支付。”《解释》尽可能减轻了原告的诉讼成本，但前提是建立在被告具备赔偿能力的前提下。

　　(六)环境民事公益诉讼后续程序缺失。

　　《解释》第十九条第二款规定：“原告为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用，请求被告承担的，人民法院可以依法予以支持。”若原告为社会公益组织，可否领取赔偿款。若原告领取了赔偿款如何使用管理也没有相关规定。负有环境保护监督管理职责的部门在治理和修复生态环境所花费的费用是否由赔偿金支付也没有相关规定。

　　四、完善环境民事公益诉讼制度的几点构想

　　（一）构建完备的检察机关公益诉讼制度。

　　立法缺陷是制约检察机关公益诉讼工作的最大瓶颈。检察机关提起环境公益诉讼应于法有据，但目前检察机关公益诉讼的制度立法层级偏低，局限于与全国人大常委会的概括性授权和高检院的司法解释。因此，亟需通过立法构建完备的检察机关公益诉讼制度。一是建议全国人大常委会出台相关司法解释，对《民事诉讼法》第五十五条中的“法律规定机关”予以明确解释，授予检察机关提起公益诉讼的职权。二是建议修改《人民检察院组织法》，明确规定检察机关有权提起公益诉讼。三是建议全国人大常委会修改《民事诉讼法》，将检察机关提起民事公益诉讼的职权和程序予以明确和细化。1四是鉴于自侦部门整体将整体划转监察委员会，检察机关将由主打“反腐牌”转为主打“监督牌“，建议出台《公益诉讼法》系统规定检察机关参与公益诉讼的制度和程序，通过提起公益诉讼强化检察机关的法律监督职能。

　　（二）改进民事公益诉讼收费制度。

　　我国目前实现诉讼费由原告预付、判决生效后败诉方承担的制度。由于环境民事公益诉讼的诉讼费用、司法鉴定费用数额一般巨大，公民和社会组织难以承受。尽管《解释》规定了原告可依法申请缓交，败诉后视原告的经济状况和案件的审理清流决定是否准许减免，但是原告仍有可能要承担巨大的经济负担。笔者建议民事公益诉讼案件参照执行案件或特别程序案件计件收费。检察机关作为公益诉讼人提起民事公益诉讼，维护的是国家利益和社会公共利益，建议修改相关法律明确可不予收取诉讼费用，其他办案费用通过财政资金予以解决。

　　(三)制定完善环境污染损害司法鉴定规定。

　　环境污染损害鉴定难、鉴定费用贵是困扰环境民事公益诉讼的原、被告双方的问题，而环境污染损害鉴定需要有资质的专业鉴定机构，采用专业的技术手段，一般的专业组织在资质和技术方面存在一定的缺陷。笔者建议要尽快制定完善环境污染损害司法鉴定规定，规范鉴定机构、鉴定人资质和鉴定程序，为环境民事公益诉讼提供有力技术支撑。

　　（四）制定完善环境污染赔偿金管理规则。

　　《解释》第二十四条规定：“人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。”诉讼实践中，环境修复资金和服务功能损失等款项的使用规则尚未明确。最高人民法院环境资源审判庭庭长郑学林指出：“环境修复费用和服务功能等款项应专款专用，不能挪作他用。为确保正确有限使用上述资金，笔者建议制定完善环境污染赔偿金管理规则，由负有环境保护监督管理职责的部门来使用管理，确保资金使用在生态环境修复治理。

　　（五）建立环境民事公益诉讼激励机制

　　笔者建议建立环境民事公益诉讼激励机制，对个案胜诉的社会公益组织予以一定的物资奖励，对开展环境民事公益诉讼工作较好的社会公益组织予以表彰奖励，以提高社会公益组织提起环境民事公益诉讼的积极性和主动性，有效维护社会公共利益。

　　【参考文献】

　　[1] 吴汉东主编：《私法研究》，中国政法大学出版社，2002年版，第361页。

　　[2] 蔡守秋:《环境公益诉讼制度诌议》，《法学论坛》，2002年第6期。

　　[4] 姜明安主编:《中国行政法制发展进程调查报告》，法律出版社，2008年，第325页。

　　[5] 李玮:《公益诉讼中的原告问题研究》，《法制博览》，2015年第01期。

　　[6] 汤维建:《论检察机关提起民事公益诉讼》，《中国司法》，2010年第1期。

　　[7] （美）哈泽德•米歇儿•塔鲁伊:《美国民事诉讼法导论》，中国政法大学出版社，1998年版。

　　[8] 全国人大常委会法制工作委员会民法室：《中华人民共和国民事诉讼法解读》，中国法制出版社，2012年最新修订版。

　　[9福建省人民检察院课题组：《检察机关公益诉讼职责定位之研究》，《福建检察》，2017年第1期。

　　

   （作者林永生、熊平；单位：福建省永安市人民检察院）