永安市人民检察院法律政策研究室

　　【内容摘要】当前，涉法涉诉信访工作改革由试点改革逐步向纵深方向发展，在提升矛盾化解处置的成功率上初见成效。然而，改革进程中检察机关仍面临着制度不健全、人少案多等诸多困境。本文在涉法涉诉信访改革视野下，立足角色定位，重点研究检察机关破解涉法涉诉困局的实施重点，探索基层检察机关实现改革本土化的现实路径，期翼为有效化解社会矛盾纠纷提供一点有益启示。

　　【关键词】涉法涉诉；角色期待；实现路径

　　涉法涉诉信访是由于人民群众对政法机关处理案件实体或程序不满而引发的上访事件。涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。 近年来，由于体制改革和社会转型等因素，涉法涉诉信访日益突出，影响社会和谐稳定，愈发成为社会普遍关注的焦点问题，引起高度重视。涉法涉诉信访案件在检察环节成功稳控化解关系基层群众的切身利益，有助于维护司法权威，提升司法公信力，成为新时期检察机关面临的一项艰巨任务。当前，涉法涉诉信访问题纳入司法程序的改革背景下，作为法律监督者，检察机关应正确对待工作困局，探索角色创新，结合区域实际探索涉法涉法信访改革本土化实现路径，扮演好改革直接参与者和服务保障者的双重角色身份，从源头上预防和减少涉法涉诉信访案件的发生，以适应新形势群众对检察机关作为矛盾化解者的角色新期待。

　　一、涉法涉诉信访改革的时代意涵

　　（一）问题提出：涉法涉诉信访工作运作现状

　　近年来，涉法涉诉信访在普通信访中所占比重日益增加，从目前涉法涉诉信访案件来看，涉法涉诉信访运行中面临诸多亟待解决的困局。

　　1.诉求分析：司法机关处置能力与群众期望的价值冲突

　　受执法能力和水平限制，司法机关存在司法不公、执法不严等问题，致使当事人利益受损，矛盾纠纷再现，引发涉法涉诉信访。此外，司法机关办案质量不高、违反程序办案、存在办案瑕疵等是当前群众反映的热点问题，也是引起涉法涉诉信访的重要原因之一。

　　2.时代特征：鲜明时代性与历史问题共存

　　近年来，经济发展带动城市建设，涉法涉诉案件呈现新特点、新领域等时代特征。涉及领域方面，过去主要由工人下岗或司法赔偿引发缠访闹访；而今，针对城市建设和管理过程中的由征地拆迁补偿问题、针对区域性环境污染事件、针对农村村干部的经济违法问题引发的诉讼成为涉法涉诉信访的新热点， 构成目前涉法涉诉信访最主要部分，新老问题重叠交织，处理难度大。

　　3.主体考量：信访无休止与司法判决力利益冲突

　　农民、下岗工人等来自社会底层的弱势群体是信访活动的主要参与者，受文化水平和法律素质影响，当事人维权能力不足，对法律事实和司法理念理解能力较弱，诉求一旦未能实现，往往依赖信访方式实现利益救赎。诚然，法律裁决是矛盾纠纷的最终解决方式。但实践中，由于领导批办、交办等传统做法，信访处置行政色彩浓厚，一些涉法涉诉案件当事人在司法机关审理时或在司法程序终结后到信访部门重复上访，通过极端方式引起当地党委、政府重视，给司法机关施压，以达到通过非正常访渠道实现改变处理决定可能性的目的，矛盾纠纷陷入裁决无终局状态，涉法涉诉信访无休止循环，司法公信力和司法权威遭受严峻挑战。

　　（二）现实选择：涉法涉诉信访改革方向

　　涉法涉诉信访制度面临诸多问题，需要通过改革才能不断完善。笔者认为，检察机关推动涉法涉诉信访改革，应当重点考虑构建涉法涉诉信访体制三方面内容。一是建立诉讼与信访分离制度。区分信访案件中“诉”“访”问题，建立信访案件分流管理机制，明确处理原则、处理程序和运行机制等。二是将涉法涉诉信访导入司法程序。依法履行控告申诉职能，将涉及司法人员职务犯罪或诉讼违法事项，分流至职务犯罪侦查或诉讼监督部门办理；受理群众对司法机关处理决定不服申诉案件，通过复查依法提出抗诉或建议再审。三是有效化解检察环节涉法涉诉信访。做好涉法涉诉信访受理接待，规范涉法涉诉信访处理程序，健全信访源头预防释法说理工作机制，规范完善司法救济和帮扶救助工作。

　　（三）制度实现：检察机关应对改革的现实困境

　　1.实践困境：人少案多矛盾冲突。检察机关对涉法涉诉信访受案范围外的当事人解释不受理理由亦是检察工作的难点，当事人大多不理解检察机关不受理原因，极易引发上访行为，解释说理化解矛盾工作量增加。然而，受人少案多、资源配置、制度欠缺等局限，基层检察机关案件处理往往不够及时，矛盾化解的效果不佳，检群关系紧张，给检察机关化解信访矛盾工作带来巨大压力和挑战。

　　2.监督困境：能力与责任功能错位。实践中，涉法涉诉信访反映主要集中在人民法院、公安机关。然而，当前检察机关主要通过书面审方式，难以发现实体性违法行为，监督存在被动性；检察机关往往在信访问题产生、当事人矛盾激化后介入处理，监督关口滞后，监督责任超过检察机关现有的承载能力。

　　3.司法困境：信访终结机制价值审视。信访终结制度 的确立使社会矛盾化解有了更加规范、公正的制度保证。然而实践中，司法程序的终结并不必然导致问题得到有效解决，简单建立信访终结机制并不能妥善化解社会矛盾。受传统观念影响，终结决定对当事人影响力有限，法律程序终结后信访人拒不接受终结决定坚持上访，导致涉法涉诉信访终而不结、无限申诉、结案不息访。最高检出台意见对终结程序、救济原则及教育帮扶作了规定 ，明确涉诉信访终结的规则和范围，但由于规定宽泛，缺乏具体操作细则，未完全建立公开听证、备查、司法救助等相应的配套制度， 政法各部门缺乏横向信息共享平台，终结案件容易再次启动程序，反复缠访缠诉现象时有发生，终结机制的效用未能在实践中得到有效发挥。

　　二、涉法涉诉信访改革的实现重点

　　（一）分流准入：建立诉访分离工作机制

　　1.畅通诉求表达渠道

　　一是完善工作机制。拓宽接访平台，开通涉法涉诉信访矛盾化解绿色通道，推行视频、网络、QQ“三位一体”接访；实行检察长接待日、预约接访、点名约访、下访巡访等工作制，畅通群众控申举报申诉渠道，提升接访效率，消除群众不信任感，缓解对立情绪。二是实现多方联动。健全检调、法调、诉调联动对接工作机制，指定工作日联合开展一站式接访，妥善解决因对案件处理决定不理解或不接受引发涉法涉诉信访问题。三是探索检察联络员制度。深人基层开展下访巡访，聘请检察联络员建立经常性联系机制，及时发现并妥善处理源头矛盾纠纷，引导群众依法信访；积极参与社会治理创新，围绕群众反映强烈的热点、难点问题，配合乡镇街道、部门等基层单位做好矛盾纠纷排查化解工作，防止矛盾激化。

　　2.完善分流准入制度

　　当事人在诉求得不到解决时，多依赖于非正常访的方式寻求救济，信访案件“诉”“访”交织，法律救济途径不被重视。根据诉求性质、职责分工、管辖范围等区分信访案件“诉”与“访”，明确不同处理原则、程序，建立完善的案件分流管理机制是落实涉法涉诉改革的关键前提。完善受理审查机制，对不属管辖范围的“诉”类信访，耐心说理解释后，及时分流到相关政法机关处理；对不属于涉法涉诉案件的“访”类信访，引导信访人向有关部门反映诉求，并配合做好释法说理工作。对符合条件进入检察程序的涉法涉诉信访案件，畅通受理、审查、分流、办理、反馈五个环节，落实受理流转、按期办结、流程监控以及催办督办、反馈告知等制度，落实信访人的合理合法诉求，遏制涉法涉诉上访苗头。

　　3.规范信访程序处理

　　一是深化执法办案风险评估预警。执法办案中，在拟对案件作出处理决定前进行风险评估，根据风险等级和评估结果制定分类处置预案，明确办案责任和处理程序，实现源头防范。二是完善首办责任制。针对长期以来涉法涉诉信访案件重复申诉情况多发的现状，对首次来信来访涉法涉诉案件，迅速归口分流，确立首办责任人，实行终身负责，规定期限内办结并答复，提高首办环节矛盾化解的成功率，减少越级访、重复访的发生。三是引入心理疏导。对部分“终而不终”、反复缠访闹访的信访案件当事人引入心理咨询，引导当事人以理性合法方式解决矛盾。

　　（二）节点控制：健全信访化解工作机制

　　1.实质终结：完善配套制度

　　一是完善信访听证制度。对拟终结法律程序且信访人拒绝接受终结决定的涉法涉诉信访案件，召开听证会或案情通报会，邀请人大代表、政协委员、人民监督员等参与听证，提高信访终结工作的公信度，减少反复信访和无理缠访。二是搭建信息共享平台。建立终结公示备查登记制度，建立政法部门间、上下级间终结信息网络平台，对登记在册的终结信访案件，无新证据和理由的不予受理，防止反复信访。三是严格责任追究机制。对于未严格执行终结标准和程序，对因随意终结、方法不当、徇私枉法等行为导致错误处理，引发涉法涉诉信访案件的，实行案后过错责任倒查追究，落实信访责任。

　　2.教育帮扶：健全司法救助制度

　　涉法涉诉信访上访者大多为农民、工人等弱势群体，案件穷尽法律终结程序后，部分信访人由于生活缺乏保障，以不断上访方式期寄解决司法程序终结后因执行难等导致生活困难问题，不断缠访闹访继而发展为老上访户。采取司法救助、社会援助、亲情帮扶等方法开展检察环节救助，协助解决上访人的实际生活困难，帮助受侵害弱势群体依法维权，能消除信访人的对抗情绪，从根源上化解矛盾，主动息诉罢访。

　　3.资源整合：构建社会化立体格局

　　通过建立所在单位、社区、家属及政法机关等化解矛盾的社会化立体格局，促进息诉罢访。一是完善信息通报制度。确立涉法涉诉信访信息员，定期沟通办理涉法涉诉信访工作情况；加强与公安机关、人民法院等单位沟通，以联席会形式互通信访中的新情况、新问题。二是建立信访联动工作机制。积极协作配合，对社会影响大、群众反映强烈、采用极端方式上访等涉法涉诉信访案件，公检法共同研究解决对策。三是构建矛盾化解社会格局。推行1+N纠纷联调机制，整合公安、法院、信访、司法、人民调解组织等调解力量，借助社会各界合力调处纠纷，为正确处理好检察环节涉法涉诉信访创造良好外部环境。

　　（三）源头预防：建立健全源头治理工作机制

　　1.关口前移：排查矛盾根源。要真正减少矛盾纠纷，不仅需要过程治理，更要注重源头防范化解。笔者认为可将提前介入引入涉法涉诉信访工作机制中，对排查发现重大疑难事件、信访人情绪激动、手段极端等矛盾纠纷坚持提前介入，全面掌握矛盾焦点，了解事件发生原因，制定应急处置方案，妥善处理矛盾纠纷，最大限度地消除不稳定因素，防止涉法涉诉问题进一步滋生和演变。

　　2.流程控制：确保案件质量。一是加强内部监督。建立案件质量评查制度，对涉法涉诉信访案件逐一评查登记，提出评查意见，保障案件公正办理。二是强化外部监督。完善检务公开，借助媒体、检察开放日等平台，公开检察机关涉法涉诉信访办理流程及部分涉法涉诉案件处置情况等；借助互联网、微信、微博等载体，方便群众查询受理、办结及答复情况，确保信访工作公开、透明化。

　　3.依托职能：监督违法办案。司法人员违法办案、执法不公等行为是诱发涉法涉诉信访案件的根源。要充分发挥惩治和预防刑事犯罪、职务犯罪侦查及抗诉的检察职能，综合运用检察建议、纠正违法等手段，进一步加强对立案侦查、审判、行政诉讼活动的法律监督，依法纠正诉讼活动违法行为，切实推动当事人与公安、法院等司法机关之间的矛盾化解，避免因司法人员廉洁不公引发涉法涉诉信访，维护司法公正。

　　三、区域背景下创新涉法涉诉矛盾纠纷化解的现实出路

　　伴随着经济发展程度的不同，涉法涉诉信访问题兼具其特殊性和地域性，促进涉法涉诉信访改革本土化是实现社会矛盾源头稳控化解的现实出路。近年来，笔者所在的永安市检察院探索符合区域特点的矛盾纠纷调处的方式方法，取得了良好的成效。

　　（一）角色创新：实现服务保障者角色转变

　　检察机关依法履行打击刑事犯罪、惩治职务犯罪和诉讼监督等职能，能够有效缓解信访人与公检法之间的矛盾冲突，避免由此引发涉法涉诉信访问题的产生。然而，新的历史条件下，单一扮演监督者的角色已然不能满足矛盾纠纷日益增多的时代需求，检察机关执法观念亟需更新。要创新检察机关服务保障者的角色定位，找准切入点，积极参与服务重点项目拆迁、征地补偿纠纷及生态环境污染治理等党委政府中心工作，帮助社会各界提升矛盾调处和群众工作的能力，构建矛盾化解的社会化立体格局，最大限度地降低社会不稳定因素，实现角色的成功转变。永安市检察院结合近年来因行政执法引发诉讼导致涉法涉诉信访现象多发进行分析，通过为行政执法人员授课，帮助提高基层矛盾化解的水平，确保行政执法过程中产生矛盾纠纷在源头得到妥善处置，为各地检察机关重新厘定社会角色，探索构建矛盾化解的社会化格局、服务经济社会发展提供标本参照。

　　（二）方式创新：探索检察联络工作机制

　　与经济发展迅速的沿海发达地区不同，山区内陆地区因其地理环境和经济发展方式的特殊性，涉法涉诉信访群体绝大部分为农民，80%以上问题和矛盾产生在基层。2009年，最高人民检察院制发《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》。在此背景下，2010年来，永安市检察院积极构筑巡回检察工作机制，在重点乡镇、重点行业、重大项目中设立检察联络办公室，运用“定点＋巡回”工作法，将收集到各方意见建议、群众舆情反映及具体案件等情况分类整理，分析研判后会同公安、法院、本院内设机构及相关部门依法妥善处理，将不和谐因素消除在第一时间。执法办案内设部门将发现的损害群众合法权益、影响城乡环境、影响社会稳定等可能引发涉法涉诉信访事项报联络办，联络办以检察建议或“检察联系服务函”形式，将需要解决的问题及时向相关职能单位反映，提出针对性对策建议，帮助落实解决，防止因潜在矛盾演变为涉法涉诉信访。巡回检察实现问题矛盾在萌芽状态诉讼之前得到解决，降低化解矛盾的司法成本，维护地区和谐稳定，有效预防涉法涉诉信访。

　　（三）领域创新：突出重点领域矛盾纠纷调处

　　近年来，因生态保护、环境污染等引发的涉法涉诉信访的社会不稳定因素不断增多，影响社会稳定。永安市检察院在严厉打击破坏生态环境、违法占地建设等严重刑事犯罪的同时，针对生态文明建设过程中出现的新情况、新问题，认真分析研判，把握基本规律，加强生态文明建设领域矛盾纠纷调处和化解，避免引发不稳定因素。2010年开展了复绿补植、生态公益补偿等有益探索，成为化解林区矛盾的先期尝试，2012年又依托“两法衔接”全程督办辖区河道流域污染的实践探索，依法监督行政执法部门规范履职，严肃查处执法人员受贿、渎职犯罪，并由此辐射推动河道流域、森林资源保护、畜禽养殖、矿山地质环境、农村环境建设等生态文明建设五个重点领域整治，从源头化解人民群众生态环境污染反映强烈的矛盾焦点问题 。

　　毋庸讳言，将涉法涉诉信访问题纳入法制轨道解决，能够提升矛盾化解处置的成功率，有效减少社会发展进程中涉法涉诉信访问题在基层的产生。期冀通过对于涉法涉诉改革背景下检察机关角色定位和本土化路径的探索研究，有助于推进涉法涉诉信访工作机制改革的不断完善，从而真正实现预防和减少涉法涉诉信访的目标达致，维护社会和谐稳定。

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