——以审查起诉阶段的补充侦查权为视域

永安市人民检察院 邓清华*

内容摘要：检察机关补充侦查制度是我国刑事诉讼中的一项特殊的诉讼程序。但由于法律规定尚不完善以及实践运行机制尚不规范等原因，检察机关在行使补充侦查权中还未能发挥其应有的作用。本文以审查起诉阶段的补充侦查权为视角，立足于司法实践，对实践过程中出现的问题进行归纳，进一步分析问题产生的原因，并提出了完善审查起诉阶段补充侦查制度的建议。

关键词：补充侦查；审查起诉；亲历性；以审判为中心

引言

作为我国刑事诉讼中一项特殊的诉讼程序，检察机关补充侦查制度在保证案件质量、完善证据体系等方面发挥着重要作用。在“以审判为中心”刑事诉讼制度改革这一大背景下，研究检察机关补充侦查权问题，对于检察机关全面贯彻证据裁判规则，确保所办理案件经得起法律和历史的检验等方面都具有重要的现实意义。有鉴于此, 笔者希望通过从实证考察出发，以Y市检察院近三年来的办案数据为依托进行分析，在对存在问题及原因进行剖析的基础上，进一步提出完善之建议，期望为充分发挥检察机关补充侦查权的应有价值和功能提供一些思路。

一、检察机关补充侦查权的规范分析

（一）检察机关补充侦查权的概念内涵

我国刑事诉讼法学界对补充侦查的定义主要有以下三种具有代表性的观点：观点一：补充侦查是指公安机关或者人民检察院依照法定程序，在原有侦查工作的基础上，就案件的部分事实、情节继续进行侦查的诉讼活动”。[①]观点二：补充侦查是指检察机关在审查起诉阶段，认为案件部分事实不清、证据不足而退回侦查机关进一步调查、补充证据的活动。[②]观点三：补充侦查是指侦查机关依照法定程序，对于案件部分事实不清，证据不足或者尚有遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人的情形，在原有侦查工作的基础上作进一步调查，补充证据的一种侦查活动。[③]

综合以上观点并结合现行法律的相关规定，笔者认为，检察机关补充侦查制度是指检察机关在办案过程中发现案件犯罪事实不清、证据不足或者有遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人、可能存在非法证据情形需要调查取证等情形，认为有补充侦查必要的，决定在原侦查工作的基础上，根据法定的程序作进一步调查和收集证据的刑事诉讼活动。

（二）检察机关补充侦查的功能价值

1、诉讼监督的价值体现

侦查监督是检察机关在刑事诉讼中进行法律监督的重要组成部分，在审查起诉阶段充分开展补充侦查工作，充分体现了检察机关对公安机关侦查工作的法律监督，体现了检察机关依法行使诉讼监督权的职能和对诉讼监督的价值追求，有利于准确打击犯罪，保障刑事诉讼顺利进行以及法律的统一正确实施。

2、保证案件质量

首先，从实体角度看，检察机关通过行使补充侦查权，对先前的侦查活动进行查漏补缺，有助于查明犯罪事实，切实保证案件质量。其次，从程序角度来看，检察机关行使补充侦查权能够及时发现和纠正侦查机关的违法行为，确保调查和证据收集的合法性，从程序上保障对犯罪分子准确、合法地追究。

3、适应“以审判为中心”诉讼制度改革

在以审判为中心的诉讼模式中，证据成为了庭审的中心，这就提高了公诉证据的标准，而牢固的侦查基础是确保对证据标准高要求的有力前提保障。因此，检察机关在审查起诉阶段有效行使补充侦查权，可以提高起诉证据的质量，并完善证据体系，有力清除阻碍刑事诉讼顺利进行的障碍因素。

二、当前检察机关行使补充侦查权的实证分析

（一）实践现状——主要以Y市检察院的案件数据为分析样本

笔者通过查阅办案系统、内卷材料以及访谈案件承办人，对2016年至2018年期间的补充侦查案件进行分析，并将补充侦查案件数量、占比、补充侦查事项分布情况分别通过以下表格体现，以更清晰地反映补充侦查权行使的具体情况。

表1 2016-2018年审查起诉阶段补充侦查案件情况表

表2 2016-2018年补充侦查事由情况表

（二）问题分析——当前实践中存在的主要问题

1、退回补充侦查的使用率高，但质量不高

根据表1数据所示，近三年来启动补充侦查程序的案件中每年均是退回补充侦查所占比例最大。据笔者了解，其他地区检察机关也存在相同的情况。在梳理和分析上述二次退回补充侦查案件的补充侦查提纲后，发现因同一需要补充侦查的事项而重复退查的案件占比偏高，由于一次退回补充侦查不符合检察机关的预期目标，为了保证案件质量和满足起诉证据规格的要求，检察机关就同一事项又进行二次退回补充侦查。

2、检察机关自行补充侦查使用率较低

在司法实践中，受各种客观因素的影响，检察机关在选择补充侦查的方式上往往都是选择退回补充侦查，而启动自行补充侦查程序的案件数量则微乎其微。从上文表一数据可知，近三年来每年启动自行补充侦查程序的案件占比都在1%左右，由此说明自行补充侦查方式在检察机关办案中的使用率还不高。

3、因事实不清、证据不足而启动补充侦查程序的占比大

从上文表格体现的数据中反映的情况来看，Y市检察院在2016年至2018年期间启动补充侦查程序的案件中，主要的补充侦查事由都是因案件事实不清、证据不足，特别是因证据不足情形而启动补充侦查程序的，每年均占补充侦查案件数量的50%以上。

（三）理性反思——存在问题的原因分析

1、关于补充侦查的适用条件和范围规定的尚不明确

一方面，现行法律对于检察机关启动补充侦查程序的适用前提条件的规定都是“需要补充侦查”。具体到司法实践中，对于哪些案件需要补充侦查，由承办人员根据案件情况决定，而不同的办案人员对于哪些案件“需要”补充侦查的理解也会因各自的认知能力和办案能力的不同而有所差别，这就容易导致检察机关滥用补充侦查权的现象。

另一方面，我国现行法律只规定了检察机关有补充侦查权以及三种补充侦查方式，但对于每种侦查方式的范围没有明确规定。因此，在实践中就导致了检察机关在补充侦查方式的选择下，从便利的角度更倾向于选择使用退回给公安机关补充侦查的方式，导致退回补充侦查率常年居高不下的问题。

2、缺乏保障补充侦查权规范运行的配套机制

一是缺乏对退回补充侦查提纲规范性的审查机制。笔者分析了近三年来所有退回补充侦查案件的退补提纲，发现有部分案件的退补提纲里所列的需要进一步补充侦查的事项较为笼统、模糊，导致侦查机关在收到退补案件后未进行实质性的证据补充收集工作，这就导致了退而不侦、退补质量不高的现象。

二是缺乏对侦查机关补充侦查的监督机制。在司法实践中，有些侦查人员存在消极懈怠心理，有些甚至是在案件补充侦查期限届满时，原封不动将原案卷再次移送检察机关，而为了达到满足起诉的证据标准和要求，检察机关只能决定再次退回补充侦查。由于检察机关对侦查机关的补充侦查活动缺乏必要的监督机制，导致无法及时监督侦查机关按要求进行补充调查和取证，这也是退补质量不高的原因。

3、检察机关的侦查设备及自行侦查能力相对薄弱

毕竟，检察机关不是专门行使侦查职能的机关，与专门行使侦查职能的公安机关相比，检察机关在侦查技术、设备和侦查能力等方面还显得较为薄弱。对于一些在客观上需要利用到技术侦查手段调取、固定证据的，检察机关因侦查设备和侦查能力所限，很难完成相关的补充侦查任务，因此就造成了在实践中习惯将需要补充侦查的案件退回公安机关补充侦查。

三、完善检察机关补充侦查制度的路径探寻

（一）优化司法理念，促进检察人员职业化建设

1、破除畏难心理，树立能动司法意识

法律的有效施行靠人，而人的行为方式靠理念，正确的理念是法律良好运行之基础。[④]因此，在探索完善补充侦查权的进程中，办案理念上要从不愿侦查到善于侦查转变，从传统的卷宗审案到亲历性审案转变，对于可以自行补充侦查的案件，应当破除以往担心给工作增添负担而采用直接退回补充侦查等简单方式处理的畏难心理，发挥检察机关行使自行补充侦查权的优势，平衡案件的效率与公平价值。

2、进一步推动公诉队伍的专业化建设

保障检察机关充分、有效行使补充侦查权，依靠的是一支专业化、职业化的检察队伍。检察机关要通过大力开展教育培训、岗位练兵等多种方式加强队伍的专业化职业化建设。在职业化、专业化的公诉队伍做办案支撑的前提下，检察官在办案过程中会更加善于运用法律赋予的补充侦查权，在案件审查过程中扎实做好自行补充侦查工作，保证案件质量和效率的双管齐上[⑤]，更有力的应对新的形势背景带给我们检察机关的更高要求。

（二）完善立法体系，明确适用前提和范围

1、明确启动补充侦查的适用前提

对于检察机关启动补充侦查权的前提条件，除了现行法律规定的“犯罪事实不清、证据不足”、“有遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人”、“存在非法证据情形需要调查取证”之外，笔者认为还应当包括“有补充侦查必要”这个要素，对于一些案件在侦查阶段由于侦查人员的疏忽而未及时、完整地收集证据，导致证据已经灭失的，即使启动补充侦查程序也无法弥补的，就要进一步确定是否有补充侦查必要。

2、规范补充侦查的适用范围

（1）明确退回补充侦查的适用范围和条件

首先，从实体条件角度看，对于启动退回补充侦查程序的案件应当是检察机关在一个月审查起诉期限内，即使延长半个月审查起诉期限也不可能完成证据收集和查证工作，只能通过退回补充侦查才能完成的。具体包含以下五种情形: 第一，主要犯罪事实不清，主要证据之间存在矛盾；第二，与犯罪构成要件相关的证据欠缺；第三，主要犯罪情节尚未查清；第四，遗漏重要的犯罪事实或者遗漏同案犯罪嫌疑人；第五，其他与定罪和量刑至关重要的事实未查清或证据未达到确实、充分。[⑥]

其次，从程序性条件的角度看，笔者认为可以依据现行《中华人民共和国刑事诉讼法》关于非法证据排除规则的规定来确定退回补充侦查的程序性条件，具体是：定案主要证据的收集程序严重违法，导致在案证据无法采信的，具体为侦查人员采用刑讯逼供等非法方法获取犯罪嫌疑人供述，采用暴力或威胁等非法方法收集证人证言、被害人陈述或者违反法定程序收集物证、书证，可能严重影响司法公正，但在检察机关一个月的审查起诉期限内无法补正或者作出合理解释的。

（2）明确自行补充侦查的适用范围和条件

笔者认为，对于自行补充侦查案件的条件和适用范围，可结合办案实践，在确保检察机关在审查起诉期限内能够完成的前提下，从以下几个方面进行确定：第一，案件已达到主要犯罪事实清楚，主要证据确实、充分，仅有个别证据存在矛盾需调查核实的，或者需要补充个别证据材料的；第二，需要补充侦查的事项简单易补，检察机关根据自身的设备和技术条件即可以完成补充收集任务的；第三，检察机关认为其他需要自行补充侦查的情形。

（三）完善配套机制，规范补充侦查权运行

1、规范补充侦查程序启动机制

在检察官办案责任的诉讼制度改革过程中，各地区检察机关都制定了相应的《检察官办案权力清单》。据笔者了解，大部分地区都是将启动退回补充侦查、自行补充侦查的决定权赋予给检察官（主任检察官）。笔者认为，为进一步规范检察机关补充侦查权的行使，防止退回补充侦查权被滥用的现象，可以对权力清单作相应的调整，对于拟作二次退回补充侦查的，可以调整为由检察官（主任检察官）提出意见，并充分说明应当二次退补的理由，报分管副检察长或检察长审批决定，并同步向本院案管办报备，这样既确保办案检察官依法独立、公正地行使检察权，又进一步规范了补充侦查权的行使，防止退回补充侦查程序被滥用。

2、建立退回补充侦查监督机制

首先，提高退回补充侦查提纲的质量。应当将补充侦查的目的、具体事项以及应当达到的要求等方面在补充侦查提纲中详细列明，具体应包括：（1）原侦查中犯罪事实不清、证据不足的具体情形；（2）补充侦查的基本方向和所要取得的证据标准；（3）需要补充侦查的各项具体事项以及要求补充侦查的理由。通过规范补充侦查提纲，从源头上防止侦查机关退而不侦、退补质量不高等问题，并进一步提高退回补充侦查的质量。

其次，建立退回补充侦查监督制约机制。定期与公安机关联系，了解补充侦查的进展情况，及时监督补充侦查工作的进度。就目前实践而言，检察机关通过发出纠正违法通知书的方式纠正公安机关的违法行为，仍是侦查监督中的一种比较有效并且主要的监督方式。在对退回补充侦查进行监督过程中，如果发现侦查人员懈怠不查或者补查不力的，应当及时口头纠正或督促，经口头纠正后仍不服从侦查指挥的办案人员，检察机关可以通过建议更换承办人等方式予以监督制约；如果发现因措施不力致使主要证据灭失，造成案件处理受到重大影响，或者补查严重超期等违法现象的，检察机关应当及时发出纠正违法通知书。[⑦]

3、建立主动引导补充侦查机制

检察机关对重大疑难、复杂案件提前介入引导侦查制度经过多年的实践，已经取得了显著的效果。笔者认为，在退回补充侦查程序中可以参考该项制度，建立检察机关主动引导补充侦查机制。具体为：（1）检察机关在将案件退回补充侦查之前，主动通过电话、面谈等方式，与侦查人员就需要补充侦查的问题进行沟通，主动向侦查人员说明为何退查的原因、需要补充侦查的具体事项、需达到的证据规格以及补充侦查的目的等等，提前与侦查人员就相关事项达成共识；（2）在退回补充侦查期间内及时跟进补充侦查的进展情况，积极主动引导侦查人员收集、固定和完善证据体系，另外对于在补充侦查过程中遇到的新问题、新情况及时沟通交流，主动引导侦查人员及时调整取证方向，全面收集和固定证据。

结语

检察机关补充侦查制度的进一步完善，很大程度上取决于司法理念的更新、能动司法的落实以及相关配套机制的建构和完善。随着各项司法改革举措的有力推进和我国法治建设的不断进步，检察机关补充侦查权的运行过程将会越来越规范，现行实践中存在的各种问题也将逐步得到解决。正是基于这种信念，笔者从实践出发，对现行检察机关补充权的行使情况进行实证考察，并从优化司法理念、完善立法体系、完善配套机制三个方面提出进一步完善检察机关补充侦查制度的思路和构想。但囿于调查、自身水平所限等因素，笔者对该问题的研究还不够深入，期待依托日后理论的不断深入以及司法实践的不断丰富， 推动检察机关补充侦查制度更加规范完善，在我国刑事诉讼程序中发挥其最大功效。

【参考文献】

[1] 陈瑞华.程序性制裁理论[M].北京:中国法制出版社，2010 年第二版.

[2] 谢佑平、万毅.刑事诉讼法原则——程序正义的基石[M].北京:法律出版社，2002 .

[3] 樊崇义主编.诉讼原理[M].北京：法律出版社，2003 .

[4] 杨永华、王秋杰. 审查起诉阶段案件退回补充侦查实证分析[J].人民检察,2013,(20).

[5] 华为民.检察引导侦查的基本内涵和理论基础[J].人民检察，2001,( 8).