——以永安市检察院公益诉讼工作为样本

永安市人民检察院 陈福东 熊平*

【摘要】公益诉讼制度历经中央决策、人大授权、试点先行、立法确立、全面铺开共五个阶段。检察机关作为公共利益的维护者，肩负起提起公益诉讼的职责，主动摸排线索，督促行政部门依法履职，灵活运用多种方式，通过诉前程序和诉讼程序使得一大批侵害公共利益的案件得以妥善处置，有效维护了国家利益和社会公益。同时，检察机关通过推进公益诉讼工作，打破部门壁垒，形成保护公益合力，推动了法治政府建设，实现。本文以永安市为样本，结合永安市检察院开展公益诉讼工作实践，主要探究行政公益诉讼对法治政府的现实意义和法治政府对公益诉讼的目标要求，分析当前现实困境，提出完善对策。

【关键词】检察公益诉讼 法治政府 现实困境 完善对策

一、检察公益诉讼的政策背景和立法进程

党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议据此授权最高人民检察院在福建等13个省、自治区、直辖市开展为期两年的公益诉讼试点工作。

2017年5月23日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十五次会议，审议通过《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》。会议认为，检察机关试点期间办理了大量公益诉讼案件，积累了丰富的案件样本，制度涉及得到充分检验，正式建立这一制度的时机已经成熟，明确要求为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。同年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议决对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》作出修改，检察机关提起公益诉讼制度正式确立。

二、检察公益诉讼的定义、现实意义和目标要求

（一）检察公益诉讼的定义

所谓检察公益诉讼是指针对生态环境和资源保护、国有财产保护、国有土地权使用权出让、食品药品安全和英雄烈士名誉保护等领域侵害国家和社会公共利益的情况，在民事或行政主体缺位的前提下，由检察机关依法提起民事或者行政诉讼的制度。检察公益诉讼分为民事公益诉讼、行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼。

（二）检察公益诉讼对于建议法治政府的现实意义。

1、是适应人民群众在新时代的新需求。中国特色社会主义进入了新时代，人民群众对民主法治、公平正义、环境安全、食药安全有了更高的要求。对人民群众反映强烈的公共利益损害的问题，实质上公共利益和个人利益冲突问题，也是导致公共利益难以维护或者维护不立的根本原因。检察机关开展公益诉讼工作，督促政府及行政机关履行监管职责，打破部门壁垒，形成执法合力，切实解决人民群众反映强烈的公益问题，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。

2、有利于加快推进国家治理体系和治理能力现代化。探索建立检察机关提起公益诉讼制度是党中央作出的重大决策，是“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的内在要求。检察机关提起公益诉讼制度弥补了诉讼主体的缺位，促进了行政机关依法履行职责，有效保护了国家利益和社会公共利益。行政公益诉讼制度的确立，对于加强公益保护，促进依法行政，对于健全检察监督体系，强化法律监督职能，对于发展完善中国特色社会主义司法制度，完善国家治理体系，提高治理能力，都具有重要意义。

3、有利于加快推进生态文明建设和法治政府建设。习近平总书记反复强调,要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。通过检察机关的外部监督，能够更好地促进行政执法部门依法行政，更好地保护自然资源和生态环境，重塑外部执法环境、调整内部工作机制、降低廉政风险，全面促进法治政府建设。

（三）建设法治政府对检察公益诉讼的目标要求。

1、保护公共利益是检察机关提起行政公益诉讼制度的核心要义。“公益”是检察机关提起公益诉讼制度设计的出发点，也是制度运行的落脚点。要全面理解、准确把握公益的内涵和外延，明确国家利益和社会公共利益受损的主要表现形式，把重点放在人民群众反映强烈的突出问题上，加强对严重侵害公益行为的监督。

2、检察机关提起行政公益诉讼是督促之诉、协同之诉。行政机关是保护国家利益和社会公共利益责任的主要承担者。检察机关不论是提出检察建议还是提起行政公益诉讼，都旨在督促行政机关依法正确履行职责，依法解决侵害公益的突出问题。在保护国家利益和社会公共利益方面，检察机关与行政机关目标一致，要在监督中体现支持，把监督融入支持之中。

三、永安市检察公益诉讼的实践开展

（一）检察公益诉讼工作开展概况

自2015年7月三明被确定为全省开展公益诉讼试点地区以来，永安市检察院秉承双赢多赢共赢理念，按照最高人民检察院张军检察长“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的要求，坚持公益诉讼“督促之诉、协同之诉”的内涵要求，认真贯彻落实高检、省市院的部署要求，围绕市委市政府的中心工作，着眼服务绿色与协调发展，加快推进森林永安建设，从社会反映强烈、影响人民群众生产生活的领域入手，积极稳妥推进公益诉讼工作。截止2019年4月，共摸排公益诉讼案件线索52件，发出行政公益诉讼诉前检察建议。其中以诉讼类型划分，行政公益诉讼案件线索49件，民事公益诉讼案件线索3件。通过检察建议等方式办理行政公益诉讼诉前程序案件49件，相关行政机关均纠正违法或依法履行职责到位，提起诉讼1件，修复被损害农用地105亩，督促关停和整治污染生猪养殖场89家，促成桂溪流域治理，清理危险废物52.45吨，督促收回矿山生态环境恢复治理保证金、人防易地建设费、水土保持费320万元的，有效整治网络订餐乱象，消除饮水水源地安全隐患2个。

（二）工作的主要做法和成效

1、完善公益诉讼工作的配套机制。一是党委政府出台配套政策。永安市委市政府出台《关于深入推进公益诉讼工作发展的实施意见》，作为依法治市举措下发至全市各部门、乡镇贯彻执行，确立了开展公益诉讼工作的协助配合机制，营造提起公益诉讼的良好法治环境。二是联合出台协作配合意见。联合市监察委出台《关于在履行民事行政检察、行政公益诉讼职能中完善协助配合的实施意见》，明确案件线索移送、联席会议和重大情况通报等制度，整合监督资源，增强监督合力。三是建立内部协助配合机制。出台了《关于加强公益诉讼案件线索管理的实施细则》，加强线索排查，建立信息共享、线索移送等工作机制，从办理侵害公益刑事案件以及“行政执法与刑事司法衔接平台”中发现线索。

2、为“森林永安”建设提供司法保障。紧紧围绕“公益”这个核心，以生态环境和资源保护为重点，有效维护宜居城市环境。近年来，辖区内破坏生态资源犯罪逐年下降，但非法挖山开矿、非法侵占林地、农用地等现象仍屡禁不止。试点工作以来，本院共发现此类线索22条，办理诉前程序案件22件，督促行政执法部门关停非法采矿点、小车训练场各1个，补种苗木3225棵，恢复设施农用地、林地105亩，较好地维护了国家和社会公共利益。

3、保障“千家万户舌尖上的安全”。本院紧紧围绕“健康中国”战略，扎实开展最高人民检察院部署的“保障千家万户舌尖上的安全”检察公益诉讼专项监督活动，消除食品安全隐患。一是开展网络餐饮专项监督。针对辖区网络餐饮第三方服务平台、部分入网餐饮服务提供者未依法公示食品经营许可信息、超范围经营等行为，出诉前检察建议，促成市场监管部门开展为期二个月的网络订餐食品安全专项整治行动，有效整治网络餐饮乱现象。二是守护饮用水源安全。针对本市二处饮用水源保护区内存在生猪养殖场，发出诉前检察建议，督促辖区政府依法拆除生猪养殖场，保障饮用水源安全。三是联合开展检查。与市场监督管理、公安、农业等部门联合开展农贸市场、非法集会营销专项检查，督促市场监管部门查封非法集会营销网店4个，查扣涉嫌违规电子理疗产品、保健食品36件。

4、有力推进生猪养殖污染整治工作。针对巴溪河上游生猪禁养区养殖场污水直排造成水质严重下降问题，以未履行城乡建设规划监管职责向西洋、洪田政府发出诉前检察建议4份，联合农业局等部门对违章搭盖的生猪养殖厂强制拆除，督促查处非法占用林地搭建养殖场违法行为4起，整改削减生猪存栏量4164头，目前巴溪河桂溪支流水域水质由5类提升到3类。

四、检察公益诉讼推动法治政府建设的难点

（一）工作合力需进一步强化。公益诉讼仍处于起步阶段，工作中面临着外部和内部合力问题。从检察机关外部来看，本市部分行政机关不认可公益诉讼监督这一方式，对检察机关开展公益诉讼工作不理解，认为公益诉讼工作影响其部门形象和政绩，存在不支持、软抵抗的现象。从检察机关内部来看，侦监、生态、公诉、未检等业务部门存在部分行政执法监督职能，如何统筹分工协作，最大程度发挥检察监督功效有待进一步研究。

（二）监督范围需进一步拓宽。新修订的民事诉讼法和行政诉讼法，新出台的《英雄烈士保护法》将生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全领域和英雄烈士名誉保护纳入公益监督范围。对于人民群众反映强烈、符合公益诉讼立法精神又没有适格主体提起诉讼的个人信息保护、安全生产、互联网侵害公益等涉及公共利益的案件能否开展公益诉讼工作，法律未有明确规定。

（三）办案力度需进一步加大。公益诉讼工作试点以来，永安市检察院办理公益诉讼案件多为自身发现，其他部门移送线索极少。所办案件主要为诉前程序案件，涉及生态环境和资源保护领域、国有财产保护领域、食品药品安全领域，具有特别社会影响力的典型案例较少。

（四）配套机制需进一步完善。一是与公益诉讼相关的两法衔接平台信息共享、诉前检察建议落实反馈考核、公益诉讼调查核实等制度处于空白。二是社会公众对公益诉讼的认知度偏低，通过群众获取案件线索的案源机制有待完善。

五、检察公益诉讼推动法治政府建设的完善对策

4年多的实践证明，党中央部署的探索建立检察机关提起公益诉讼制度完全正确的。检察机关积极探索保护公益的中国特色司法制度，初步实现了促进行政机关依法履职、维护国家利益和社会公共利益的价值目标。但是，公益诉讼仍然有许多不完善之处，结合本院实践，重点应加强以下工作：

（一）坚持市委领导，自觉接受人大政协监督。公益诉讼作为新的司法制度，检察机关在开展工作中要始终坚持党委的坚强领导和人大的有效监督。一是加强请示报告。要向市委全面汇报党中央对公益诉讼工作的指示要求，又要汇报本院在公益诉讼入法以后的工作举措、上级院的重要部署、本市突出问题和重大案件。二是主动接受人大、政协对检察机关开展公益诉讼工作的监督。定期邀请人大代表、政协委员视察公益诉讼工作，理解、支持公益诉讼工作。三是与市监察机关建立公益诉讼协作机制，整合监督资源，形成监督合力，提升监督刚性。

（二）积极争取市政府支持，密切与行政机关协作配合。一是在开展公益诉讼工作过程中，发现行政执法的普遍性、规范性文件违法等问题，提请市政府介入，争取支持。二是践行双赢多赢共赢理念，完善与行政机关的协作配合机制，确立常态化工作联系制度，通过案件线索移送反馈、执法信息互通和联合执法等方式认，加强与生态环境保护、自然资源保护、市场监督管理等部门联系，提升对公益诉讼的认可，实现行政执法和检察公益监督的无缝对接，促使行政机关依法履职。

（三）主动融入司法改革，加大公益诉讼办案力度。紧紧围绕“公益”这个核心，持续加大公益诉讼案件的办理力度。一是进一步明确工作重心，以融入、服务和保障永安经济社会发展为切入点，坚持以人民为中心，着重办理群众反映强烈的热点案件，持续开展生态环境和资源保护领域检察公益诉讼专项行动，加大食品药品安全领域的公益诉讼案件办理力度。二是完善案件线索摸排机制。加强公益诉讼案件线索管理的实施办法，建立检察机关内部相关业务部门之间信息互通、线索移送、案件协查、结果反馈等工作机制，形成以民行检察部门为主导，控申、生态、公诉等相关业务科室协助配合的工作格局。依托行政执法与刑事司法衔接信息共享平台，挖掘公益诉讼线索，拓宽案源渠道。三是发挥诉前程序的督促作用。坚持诉前程序和提起诉讼并重，综合用于诉前函告、诉前建议、诉前圆桌会议等方式，以有效提升保护公益为目的，发挥诉前程序的督促整改功效，节省司法资源，提升司法效率。

（四）加大宣传力度，提升社会公众参与度。按照党中央关于“谁执法谁普法责任制”的精神，开展公益诉讼宣传注重以下三个方面。一是明确宣传重点，重点出宣传党中央的决策部署和立法目的，重点宣传公益诉讼的典型案例和经验做法，重点宣传公益诉讼在解决人民群众反映强烈问题方面所取得成效。二是丰富宣传载体。借助电视、广播、报刊和网络新媒体，利用检察开放日、公益诉讼庭审、人大代表视察、党校授课等平台，扩大检察公益诉讼的影响力。三是把握宣传尺度。对于重大案件的宣传报道，努力营造良好的社会氛围和舆论环境，形成党委领导、人大监督、政府支持、检察机关主办、行政机关配合、社会各界参与的良好格局。

（五）提升干警素质，打造过硬队伍。一要配强办案队伍。组建专业办案团队，配齐配强办案力量。深化落实“一把手”工程，入额院领导带头办理公益诉讼案件。二是提升干警素质。增强培训针对性与实效性，围绕检察公益诉讼各领域实践中的新问题开发特色课程。创新培训方式，开展岗位练兵和业务实训，探索与生态环境等相关部门开展联合培训。三是成立专家咨询委员会。尝试聘请环境保护、国土领域保护、食品药品监管等方面专家，成立公益诉讼专家咨询委员会，协助解决专业领域问题，为检察机关开展公益诉讼工作提供技术支撑。

结束语

检察公益诉讼既是司法制度，也是社会治理创新机制。习近平总书记强调“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任。检察机关是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量”，这是对检察机关职责使命的新定位，也对检察机关开展公益诉讼工作提出新要求。检察机关要秉承双赢多赢共赢理念，按照“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的要求，坚持公益诉讼“督促之诉、协同之诉”的内涵要求，切实解决人民群众反映强烈的社会问题，不断在完善程序机制、扩大诉讼领域、提升监督实效等问题上下功夫，进而筑牢刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”的监督机制，使得检察公益诉讼成为推动法治政府建设的强有力手段。

参考文献：

[1]游素华、林建西、张燕云《强化公益诉讼、促进我市依法治市的实践路径》，《福州检察》，2018年第3期。

[2]王晶勃，《检察机关公益诉讼的司法实践和程序设计》，《中国检察》第22卷。

[3]孔祥稳，《检察机关提取行政公益诉讼试点工作调研报告》，《中国检察》第21卷

[4]福建省人民检察院课题组：《检察机关公益诉讼职责定位之研究》，《福建检察》，2017年第1期。