【内容摘要】  新修定的《行政诉讼法》正式确立检察机关提起公益诉讼制度，检察机关内设改革中将公益诉讼检察与行政检察分立。之后修订的《人民检察院组织法》亦未规定检察机关对非公益诉讼领域的行政执法具有监督职能。非公益诉讼领域的行政执法监督工作面临立法缺失、配套措施不完善、监督程序空白等问题，制约了检察监督的发挥。本文从当前行政执法监督工作出发，分析存在问题，提出完善对策，进而推动行政检察开创新局面。

【关键词】行政执法  检察监督 存在价值  困境  对策

法律监督是检察机关的根本职责，行政检察职能是检察机关法律监督职能的重要组成部分，而行政执法检察监督又是行政检察不可或缺的部分。早在1931年中华苏维埃共和国成立时，苏维埃工农检察部履行对正确执行法令和政策的监督职能。党的十八届四中全会公告明确提出检察机关对行政违法行为的监督的顶层设计。随着检察机关的内设机构改革尘埃落定，公益诉讼检察与行政检察分立，对于非公益诉讼领域的行政执法监督工作提出了新的课题。（以下的行政执法监督均指非公益诉讼领域）。按照张军检察长提出的“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”和“做实行政检察”的要求，这对新时期的行政检察工作提出新任务、新要求。笔者从非公益诉讼领域的行政执法检察监督的现在、价值分析、存在的困难和完善对策等方面进行探索，以期有利于监督工作开创新局面。

一、 检察机关开展行政执法检察监督的实践情况

   近年来，检察机关采取多种手段，不断加强与行政执法部门的沟通协作，摸排了一定数量的监督线索，督促纠正一批行政行为情形，有效维护了国家利益、社会公共利益和案件当事人的合法权益，规范了行政执法行为，推动了法治政府建设。检察机关开展行政执法监督主要采取以下手段：

（一）发送检察建议。检察建议[①]是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。对于非公益诉讼领域的行政执法部门和人员违法或者怠于行使职权，情节较为轻微，未给国家利益、社会公共利益或行政相对人利益造成严重损害的，且行政执法部门可以自行纠错的，检察机关通过发送检察建议书，督促其自行纠正。发送检察建议，是检察机关开展行政执法监督的最主要手段。

（二）民事督促起诉。负有国家或者社会公共利益监管职责的国有企事业单位不履行或者怠于履行职责，致使国家或者社会公共利益受损。如果损害后果可以通过民事诉讼得以救济，检察机关督促相关单位及时提起民事诉讼，维护国家或社会公共利益。

（三）提出抗诉。检察机关对受理的行政诉讼监督案件，经审查认为行政执法部门违法或怠于行使职权，而在行政诉讼中法院又作出错误判决支持行政执法部门，依法提出抗诉，督促法院启动再审纠正行政违法行为。

二、行政违法检察监督的价值分析

1、党的使命。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”、“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”等顶层设计。上述改革措施无疑为检察机关探索开展行政执法监督提供理论指引。随即，最高人民检察院出台了《关于深化检察改革的意见（2013-2017年工作规划）》（2015年修订版），明确提出探索建立健全行政违法行为法律监督制度。

2、法律定位。《宪法》第129条规定，人民检察院是国家的法律监督机关，明确了检察机关的宪法定位。新修订《行政诉讼法》第9条规定了人民检察院对行政诉讼实行监督。人民检察机关具有侦查、批捕、公诉、诉讼监督等职能，是在国家权力体系中与行政权、审判权并列法律监督权。在中国特色社会主义法治体系中，检察机关作为法律监督机关，及时纠正违法或不当的行政执法行为，保障国家利益、社会公共利益和公民的合法权益。

3、文化延续。在中国法律制度两千多年的发展演变，始终存在由一种独立的权力监督行政权和司法权，这种特殊权力就是由中国古代法律制度中御史行使。尽管朝代更迭，御史制度始终存在，构成当代中国检察制度的重要历史渊源。御史的监督权既是一种能够参与和制约立法、行政和司法的复合型权力，也是一项没有实体性决定权的程序性权力[②]。因此，我国的检察制度是对御史制度蕴含的中华法律制度监督模式的传承与发展。检察权对行政权的监督，具有深厚的中华法系文化底蕴。

4、现实需要。构建法治政府的关于在于如何合理地运用和有效地制约公权力。[③]其中，行政执法行为具有行政执法部门实施的主动性、涉及面广等特点，与广大人民群众的生活息息相关。行政执法行为一旦失去约束，极易被滥用而致使公民的合法权利受到侵害。另外，由于种种原因，部分行政执法部门怠于履职，也使得国家利益、社会公共利益或行政相对人的合法权益无法得到保护。综上，履行法律监督职责的检察机关责无旁贷，应切实担当起行政执法的法律监督者。通过检察权监督行政权，也契合司法权制约行政权的国际司法惯例。

三、当前行政违法检察监督的困境

（一）缺乏系统性的监督依据。虽然《宪法》确立了检察机关的法律监督地位，《决定》也对行政违法检察监督进行了顶层设计，但《人民检察院组织法》未对行政执法监督做出规定。检察机关对行政违法的监督依据散落在不同层级、不同领域的法律规范中，且法律条文数量极其少，致使监督长期处于职权不明、范围混沌、程序缺失等状态，严重影响监督的权威性和效力性。

（二）获取监督线索难。当前检察机关获取行政违法行为的来源主要依靠行政相对人的控告和行政诉讼监督，从办理的行政裁判监督和行政执行监督中获取监督线索。本应是行政执法监督主要来源的“两法衔接”平台，由于缺乏必要的考核机制，行政机关在录入行政处罚案件时存在不及时、选择性、过于简单等情形，难以挖掘监督线索。此外，只能依靠干警在办案或者走访律师事务所、信访局等部门中发现，致使案源线索难以发现。

（三）监督刚性不足。目前，检察机关开展行政执法监督的主要方式为提出督促履职检察建议、提出抗诉、督促起诉。其中最普遍、最常用的方式就检察建议。督促检察建议与诉前检察建议相比，刚性不足。现行法律对于行政机关无故不采纳督促履职检察建议的法律后果仍属空白。

（四）监督程序空白。现行法律法规和司法解释对行政违法检察监督没有规范，各地检察机关也是探索中开展，做而不利于检察权的兴衰，制约了行为违法检察监督工作的发展。例如，什么领域开展行政执法监督、调查核实程序如何开展；行政机关不配合检察机关调阅卷宗，行政机关无故不采纳检察建议，如何跟进监督等等，上述问题在法律并未规定。

（五）人员素质尚不均衡。随着检察机关内设机构改革落地，大多数基层院已不单设民行机构，而是实行生态检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察“四合一的大部制”，能够投入行政执法监督的力量十分有限，工作难以全面开展。此外，行政执法涉及法律繁多，专业性较强，检察机关特别是基层院缺乏行政法背景的专门人才，要实现对行政执法的检察监督还有很长的路要走。

（六）难以独立开展监督。尽管《宪法》和《人民检察院组织法》均明确规定了检察机关依法独立行使职权，不受行政机关、团体和个人的干涉。但由于检察机关是实行双重领导体制，检察监督容易受到地方的不当影响，使得监督权的行使存在地方化、行政化色彩，使得监督效果难以达到预期。

四、完善行政违法检察监督的对策和建议

（一）加快构建监督规范。行政违法检察工作方兴未艾，全国各地也都在摸索着前进。从国家层面进行立法是解决行政违法检察监督不力的最有效手段，但是立法要经过长期调研、讨论、修改、征求意见等过程，短期内难以实现。笔者认为，检察机关应主动作为，从两个方面完善行政执法监督的依据。一方面由最高人民检察院可以出台《关于行政违法检察监督的工作规定》，对行政违法检察的原则、适用范围、办案程序和方式、法律后果等予以明确。另一方面，地方各级检察机关可推动地方性依据的出台。如主动向当地党委、人大汇报工作，推动地方党委或人大就行政违法检察监督形成专门的支持性工作意见。同时，加强与地方政府请示汇报，争取理解和支持，并就行政执法检察监督工作会签相关工作文件。最后，待有成效的监督工作经验形成规模，再由最高人民检察院向党中央汇报，促成修改《人民检察院组织法》等高位阶法律进行相应的顶层设计。

（二）确定监督领域。自党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以来，各地检察机关在不同领域进行了一些探索，但是范围不尽相同，检察监督范围存在一定争议。笔者认为，行政执法监督应综合法律规定、当前现状等因素，明确监督的领域。从目前来看，检察机关除了公益诉讼领域之外，更适合在以下几个领域开展执法监督：1、授益性行政行为。行政相对人因实际获益而放弃对行政违法的控告，后面可能隐藏犯罪线索，需要重点关注。2、以罚代刑行政行为。以罚代刑行政行为放纵了犯罪行为，损害了国家和社会公共利且，严重损害了国家法律秩序，必须加大监督力度。3、行政不作为行为。对于行政不作为的检察监督，督促行政机关依法履职，及时纠正懒政、堕政情形，树立良好政府形象。[④]

（三）完善工作衔接机制。检察机关开展行政执法监督，需要行政执法部门的协助配合。为了保证监督成效，应当完善以下工作衔接机制。

1、建立行政执法备案制度。行政执法部门定期向检察机关报送行政审批、行政执法和行政管理的工作信息。检察机关通过行政执法备案制度，能够及时掌握行政执法部门的执法情况，督促行政执法部门依法履职，防治行政违法情形发生。

2、建立联系会议制度。行政执法监督是一项全新的检察监督工作，部分行政执法部门对于检察监督存在抵触心理，不愿主动纠正错误。检察机关与相关行政执法部门召开联系会议，凝聚共识，打消疑虑，消除分歧，共同研究解决行政执法监督中遇到的问题。

3、建立违法预防机制。针对行政执法部门存在的违法情形，通过发送检察建议书，帮助其分析存在的执法漏洞、产生原因和法律风险。对于执法过程中的普遍性、倾向性问题，建议相关部门开展违法预防工作，实现“办理一案，教育一片”的良好效果。

（四）提升监督权威。在司法实践中，检察机关开展行政执法监督的主要方式是发出检察建议。为了提高检察监督的刚性约束，发出检察建议前，充分论证事实证据、责任主体及法律适用并报上级院把关，全面提升检察建议质量。在发出检察建议后，可抄送同级人大常委会，必要时可报请人大常委进行个案监督。同级行政执法部门无故不采纳检察建议或者逾期不予回复的，检察机关可以申请上级检察机关向行政执法部门的上级机关发出检察建议。

（五）提升监督能力。一是配齐行政检察队伍。各级检察机关特别是基层院根据实际情况，结合内设机构改革，至少要设立行政检察办案组织。此外，按照最高人民检察院做实行政检察的工作要求，适当在招录、调动、定岗时向行政检察岗位倾斜，如在公务员考录时设定在行政法专业，将具备高素质的行政法学素养的干警充实到行政检察部门，提高行政检察队伍素质。二是完善内部协助配合机制。民行部门要加强侦监、公诉、控申等业务部门的协作配合，形成工作的整体合力，建立线索相互移送制度。三是运用大数据。最高人民检察院出台了《“十三五”时期科技强检规划纲要》，拟建成覆盖全国四级检察机关的电子检务工程，民行部门应借助这个契机，积极融入智慧检务建设，整合各个部门的执法平台数据，打造用于行政执法检察监督的专门系统，力争实现行政执法案件网络共享，切实提升监督质效。

五、结束

只有立足行政执法检察监督，把握对检察监督度，达到规范行政执法行为同促成法治政府建设的双赢共赢多赢的良好格局。相信在依法行政意识不断提升的今天，检察机关的执法监督，让依法履职成为常态，必然会实现依法治国的最终目标。

注释