--以发挥检察职能助推辖区生猪污染专项整治为例

【内容摘要】党的十八届四中全会提出法治政府建设要求，并明确检察机关开展对行政机关违法行为进行监督。永安市检察院以助推辖区生猪养殖污染专项整治为抓手，加强行政执法检察监督，引导规范行政、准确履责，生态环境得到明显改善。本文试图以此为标本，在阐述经验做法的基础上，针对当前监督方式特点及存在的问题进行分析，并就行政执法检察监督的具体操作机制及相应的保障机制提出完善建议。

【关键词】行政执法  公共利益  检察监督  检察建议 

司法实践中，常因信息不对称、缺乏监督手段等原因，检察机关对行政执法行为的监督缺乏实效。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求，强化对行政权力的制约和监督，加强行政执法监督，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。为此，永安市检察院积极回应人民群众改善生态环境的期盼，以辖区生猪养殖污染专项整治为抓手，集中办理一批生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件，促进了行政机关依法正确履行职责，保护了国家和社会公共利益。这为探索行政执法检察监督的工作途径和机制提供实践参考。如何健全和完善行政执法检察监督的具体操作机制及相应的保障机制，是当前亟待解决的难题。

一、行政执法检察监督的实践运用

永安市检察院参与全市生猪养殖污染专项整治工作，运用法律的方式方法，提高了检察监督效果，形成了一定经验，对于归纳、提炼行政执法检察监督工作的常态机制具有重要意义。

永安市检察院派驻河长制办公室检察联络室发现，位于天宝岩国家级自然保护区内的桂溪流域水质从Ⅱ类下降到Ⅴ类。为遏制水质下降趋势，该院第一时间开展公益调查，主动联合农业局、环保局、河长办、镇政府等职能部门，深入桂溪流域沿线各地实地排查污染原因。经排查，桂溪流域纵深8公里的陆域禁养区内有53家生猪养殖户及养殖场，养殖生猪近3600余头，其粪便及污水未经处理直接排放，对河水及周边环境造成污染。以点带面，牵引展开在全市范围内摸排生猪养殖情况，该院还发现辖区内有2家生猪养殖场位于生活饮用水源保护区的河流上游，无任何环保设备，畜禽粪便直排，造成污染，危及群众饮水安全；居民点有36家养殖生猪近2300余头，这些养殖户较为密集、养殖规模虽小但与农民住宅紧密相连，普遍存在着养殖设备简陋、排污设施缺失、畜禽粪便垃圾乱堆乱放，由此而产生的环境污染对周边群众正常生活、身心健康造成严重影响。掌握有关情况后，经分析研判发现，生猪养殖治污难的问题根源在于现行法律法规对小规模畜禽养殖污染防治的规定存在漏洞,加之各职能部门囿于自身职责的单打独斗式的监管没有形成工作合力,使得相关部门对污染问题不能有效防治,存在监管缺位。

为此，该院及时制发检察建议。对发现的部分行政部门漏报瞒报生猪养殖场（户）、怠于履行关闭拆除违反城乡规划的猪舍猪场的监管职责，损害了国家和社会公共利益等行为，及时向西洋镇政府、洪田镇政府等有关职能部门发出检察建议6份，督促其履行法定职责，切实采取有效措施保护水资源和生态环境，有力推进了生猪养殖污染整治进度。同时开展现场行政执法监督。通过接受邀请或主动介入，现场监督了西洋、罗坊镇政府强制拆除非法养猪场。截止目前，共督促辖区镇政府关闭、拆除禁养区养猪场78家，清理生猪5500余头，周围河流水质从原先的Ⅴ类提升为Ⅱ类，同时有效保障辖区饮用水水源安全，生态环境明显改善。此外，还注重事后定期回访，会同相关行政部门定期跟踪回访原污染养殖点，及时进行现场拍摄、全程跟踪记录猪栏猪场设备处理、场地清理等整治进展情况，重点突出对未彻底清理或可能复养等违法养殖点的跟踪监督，防止阶段性执法造成循环执法、重复执法等现象。及时督促行政执法部门稳妥处置占用耕地、林地，及时复垦复林，促进专项污染整治实现长效治理。截止目前，共督促国土、林业等部门查处13起非法占地搭建生猪养殖场的违法行为，督促修复被污染、破坏、违法占用的林地、耕地6亩多。

二、行政执法检察监督的主要经验

通过行政公益诉讼诉前程序，强化监督、沟通、协调，促进行政机关依法履职，不仅有利于及时保护公益，而且可以用最小的司法资源获得最佳的效果。在专项污染整治行动中，我们深切体会到有以下四个方面的经验值得总结：

1、主动争取党委政府支持。2018年08月，在永安市委市政府的大力支持下，出台《关于深入推进公益诉讼工作发展的实施意见》，为检察机关开展公益诉讼工作提供制度保障。在发现生猪养殖污染损害公共利益的案件时，分管副检察长主动带队上门，和市委主要负责同志沟通，和政府相关职能部门协调，从保护和改善生态环境，提高人民群众生活幸福指数，保障和支持依法行政，维护社会和谐稳定的大局出发，共同探讨通过行政公益诉讼推进问题解决的可行性，达成了基本共识，获得了各方支持，审慎开展监督。在走访调查案件情况的基础上，鉴于环境污染严重、危害性大，且监督涉及面广，该院形成专题调查报告呈报市委市政府，得到了领导的批示肯定，要求检察机关要加大行政执法监督力度，注重监督实际效果，着力解决生猪养殖环境污染等群众强烈反映的民生问题。

2、加强横向沟通形成广泛共识。主动走访相关行政执法部门，告知实地排查并掌握的流域污染有关情况和行政执法过程存在问题，积极沟通协调，明确了各方在促进依法行政、维护公共利益这个总体目标上的一致性，消除行政部门认识误区和抵触情绪，赢得理解支持。同时由市政府牵头，先后5次召集河长办、农业局、林业局、国土局、水利局、乡镇政府等部门单位召开“畜禽污染专项整治专题会议”，研讨环境污染问题以及治理污染现状，明确各自分工职责，督促相关行政部门抓好工作落实，形成整治行动方案。检察机关积极参与，就专项整治中存在的法律适用问题提出检察意见。

3、开展公益调查确保案件质量。公益调查，及时掌握监督第一手资料。综合运用多种调查取证方式，为案件办理提供扎实的事实。检察机关综合运用调阅、复制行政执法卷宗材料、询问利害关系人以及证人、收集书证、视听资料、咨询专业人员对专门问题的意见、勘验现场等多种调查取证方式，全方位多角度展现案件事实，使案件事实更加立体清晰。

4、整合检察资源打好组合拳。加强内部配合，多次组织民行、生态、公诉及控申等部门，就公益诉讼案件线索梳理、移送、办理、反馈等事项进行协调，出台内部指导意见，形成了全院一盘棋的工作格局。对于专项污染整治后续，历史淤积污染物依然存在于沟渠中，亟需修复、治理的情况，由生态资源检察部门牵头，强化生态修复治理，组织开展河道清淤15公里，沿河养殖户排污口全部封堵，同时放养上万头鱼苗进行生态修复，河流水质持续改善。鉴于落实以案释法要求，由民事行政部门负责开展公益诉讼专题讲座，针对专项整治过程中行政执法部门亟需破解的执法难题进行分析，提出提高行政执法水平的具体途径和执法方式，就检察机关与行政执法机关如何形成良性互动、有效监督、合作共赢的局面进行了更深层次的交流探讨。

三、当前行政执法检察监督职能发挥存在的困难与问题

通过此次专项整治行动，我们感到当前行政执法检察监督仍存在“四难”问题：

1、行政执法检察监督合法性定位难。对于行政执法检察监督，国家层面法律只有原则性的规定[1]，在司法实践中，往往依赖于地方党委政府出台相关文件来规定行政执法检察监督的基本内容，并成为地方检察机关履行行政执法检察监督职能的“规范性”依据。而这些文件缺乏刚性约束力，难以保证监督的效果。更为重要的是，从依法治国、依宪治国的角度审视，这些文件就会面临着强烈的“合法性”疑问[2]。行政执法检察监督探索实践虽然符合十八大提出的推进依法治国，加强对权力制约和监督的要求，也符合社会各界对加强行政执法监督的愿望和呼声，但仍缺乏明确具体的法律依据和统一规范的执法标准、监督手段。

2、检察监督线索发现和调查取证难。从应然性角度来讲，在探索行政执法检察监督机制时，只要是检察机关在履职中发现的行政机关不作为、乱作为损害公共利益的情形，都可以被纳入监督的范围。某些涉及到国家利益、社会公共利益的领域，因没有具体的行政相对人，使得行政违法行为处于难以发现、难于监督的境地。检察机关对于污染整治的监督主要是通过履行检察职责发现监督线索。行政执法机关自身一般不愿主动暴露问题线索或邀请检察机关监督。就检察机关而言，公诉、公益诉讼等业务部门在案件中发现监督线索移送衔接不畅，对污染整治存在整体不熟悉、线索发现难的问题。因地理位置、专业较强、人员配合等现实因素造成办案取证难同样是困扰检察机关的另一道难题。

3、检察建议落实评估难。检察建议是行政执法检察监督的常用方式。从性质上看，“检察建议不是一般意义上的检察机关参与社会管理、预防腐败的形式，也不是法律监督权的延伸或补充，而是针对行政执法活动的一种综合性的检察监督方式”。[3]然而，检察建议缺乏法定的效力，实践中也往往依赖被监督机关的自觉配合，监督的效果不佳。对于不接受检察建议的情况，检察机关往往仍然依赖向人大或者被监督机关的上级机关反映，而缺少有效的法律手段督促落实检察建议。检察建议的落实标准、没有完全落实如何解决、落实成效如何评估，仍然是值得进一步研究的问题。

4、办案队伍监督能力胜任难。监督力量、素质存在差距。行政权内容体系庞杂，涉及面广，需要监督者具有完备的行政法律知识体系和了解行政权运行规律。而且目前检察队伍人员的监督能力、意识、素质、手段等与现实的行政执法监督需求存在较大的差距，特别是基层检察人员的素质不高，成为制约行政执法检察监督的“瓶颈”。

四、健全行政执法检察监督工作机制的对策和建议

正确的思路和界限是履行行政执法检察监督职责的前提。开展行政违法行为检察监督的场域是行政执法不到位导致的公共利益得不到有效维护、保障情形，监督的目的是保护社会公共利益、促进行政机关严格执法、依法行政，实现双赢共赢多赢，监督方式主要是提出检察建议、提起公益诉讼。

1、规范行政执法检察监督案件办理机制。开展行政执法检察监督必须遵循“规范性”原则，这就需要在国家层面加以系统论证和顶层设计，采用立法形式，对原则性标准细化，以明确行政执法检察监督的的范围、方式等内容。一是厘定行政执法检察监督范围。在坚持公益、法治原则的基础上兼顾相对的理性和谦抑，厘定行政执法检察监督范围，强调重点监督相关公权力的行使是否损害国家利益、公共利益的问题，而不能随意扩大到所有不履行职责或者违法履职的行为。现阶段，应当针对涉及民生、社会广泛关注的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域进行监督。二是明确行政执法检察监督法方式。应当通过立法，赋予检察机关灵活的监督方式，突出权力制约的属性，明确各种行政执法监督检察方式适用的条件和效力。（1）督促履职。检察机关在履行职责中发现国家或者社会公共利益遭受损害或存在受损风险，但没有相关证据证实行政机关存在明知而不履行法定职责的情形，检察机关以告知函的方式，要求负有监管职责的行政机关在限定期限内依法主动履职；对于行政机关仍未依法履职的则采用检察建议的方式，建议行政机关及时履行职责，维护国家利益、社会公共利益。（2）惩戒建议。检察机关在履行职责中，认为行政机关主管人员、直接责任人员违法违纪尚不构成犯罪的，可向监察机关或者该行政机关上一级行政机关提出给予相关责任人处分的检察建议。（3）开展诉前圆桌会议。通过圆桌会议，建立监督与被监督的良性积极关系，督促行政机关自我纠错、积极履职，共同推动问题解决。（4）提起行政公益诉讼。在穷尽其他监督手段的情形下，仍然无法纠正违法行政行为的，检察机关可以提起公益诉讼，通过法院判决被告行政机关履行法定职责，实现对行政权的监督。

2、完善与行政部门配合协作机制。鉴于我国检察机关对行政机关实施专门法律监督是一种协作性监督，为确保行政执法检察监督的顺利开展，提高站位、准确定位，要充分考虑、积极主动与政府及相关部门建立相关协作机制。 [4]一是行政执法检察监督与行政部门内部监督协作联席会议机制。检察机关与行政部门要定期或不定期召开联席会议，互相通报工作情况，分析行政执法监督工作遇到的疑难、复杂及其他专业问题或者协作中的具体问题，研究进一步加强协同监督的措施。二是完善监督信息互通与工作协作机制。检察机关开展行政执法监督，采取监督措施的，应当将相关文书抄送政府有关监督部门。检察机关和政府有关监督部门按照规定职责开展监督时，可以根据情况，商请对方提供工作协作，相关各方应积极予以配合。检察院和政府有关监督部门可以根据需要，联合开展关系人民群众切身利益的重点执法领域或者事项的专项监督。

3、健全行政执法监督保障机制。一是要根据行政执法的特点和规律，完善监督体系，整合资源，形成监督合力。建立统一线索管理机制，明确规定公诉、诉讼监督等部门在办理案件中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权线索的，统一移送业务管理部门。业务管理部门统一登记后，及时向公益诉讼检察部门移送。对于行政机关收到监督意见后仍然拒绝纠正违法行为，可能涉嫌职务犯罪的，公益诉讼检察部门应及时向监察委移送，形成监督合力。二是重点建立行政执法检察监督的监督调查机制。法律监督调查机制是保障检察机关正确履行监督职能的重要手段，检察机关通过相应手段对监督对象是否存在违法行为进行调查，从而准确判断是否存在应该监督的情形。监督调查机制围绕行政执法程序是否合法规范，证据是否充分，执法人员主观是否存在过错，行政执法是否存在不当干扰等方面进行，形成线索评估、调查前的准备、选取调查的突破口、深入开展调查、判断关键证据并获取、判断是否存在违法行为、形成处理意见等一系列程序等[5]。

4、强化行政执法检察监督能力建设。探索开展行政执法检察监督工作，必须建立一支高素质的行政执法检察监督队伍。要针对当前基层院从事行政检察业务力量均相对薄弱，干警年龄偏大，知识结构老化，无法满足行政检察这种综合性、创新性、开拓性、高负荷运转工作要求的问题。一要配备专业素质的监督人员。建立一支精通行政法律专业，具有一定行政法学理论功底的检察队伍，是确保行政执法检察监督工作顺利开展的前提和保障。针对目前检察机关精通行政法业务专门人才奇缺的状况，可以考虑从法院系统招录一批从事行政审判工作的法官进入检察队伍，也可以从高等院校、律师队伍中遴选一批精通行政法的专家，充实检察队伍，承担行政执法检察监督工作，实现队伍专业化、职业化。二要加强检察人员的专业训练。行政法理论与实务在民行系统的业务培训中常常是缺席的。因此，加强行政检察队伍专业化，提升法律监督能力势在必行。通过行政法学专题讲座、行政执法专题授课、案例研讨等方式，提高业务培训的质量与效果。三要建立行政执法检察“智库”，聘请高效、实务部门的行政法专家担任顾问[6]，包括对建立完善行政执法检察监督机制的指导论证，对重大疑难案件的业务咨询等，为行政执法检察监督工作及队伍专业化提供智力支持。

结束语

行政执法检察监督工作是党和国家交给检察机关的一项新的任务，很多工作都还在探索和实践。永安市检察院通过行政公益诉讼，助推辖区生猪养殖污染专项治理，为完善行政执法检察监督相关机制和方法提供了参照。然而，行政执法检察监督工作还处于探索阶段，理论储备和实践经验都还不足。希望检察机关不断积累和总结办案经验，并把在实践工作中形成的工作方法、工作机制制度化，为促进依法治市、法治政府建设找到抓手和路径。

【参考文献】

1. 陈阳光.行政执法检察监督探讨.[J].法制与社会,2011(11).

2. 杜睿哲、赵潇.行政执法检察监督：理念、路径与规范.[J].国家行政学院学报,2014(2).

3. 李志浩.论行政行为的检察监督制度[D].山东:烟台大学,2013.

4. 李志浩.论行政行为的检察监督制度[D].山东:烟台大学,2013

5.杨建顺.行政诉讼法修改与行政检察职能的完善.[J].人民检察,2013(3).