—Y市检察院开展检察联络工作的实践探索

【内容摘要】 “枫桥经验”是新时期把党的建众路线坚持好，贯彻好的典范。近年来，Y市检察院依靠群众、下沉检力，以检察联络工作为依托，坚持深入基层，促进矛盾在基层解决，全力打造“百姓家门口”的检察院，推动了“枫桥经验”在检察机关的运用和发展。本文通过剖析“枫桥经验”的实质，分析检察机关开展检察联络工作的理性基础，提出检察联络工作的制度架构，探索检察机关社会治理创新的“枫桥经验”，为检察机关参与社会治理创新提供模式参考。

【关键词】枫桥经验检察联络社会治理

20世纪60年代初，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”，成为全国政法战线一个脍炙人口的典型，是社会治安综合治理的一面旗帜。新形势下，作为国家法律监督部门，如何汲取枫桥经验精髓，进一步丰富和发展枫桥经验，为加强和创新社会治理探索新路，是亟待检察机关研究和实践的新课题。2011年来，最高人民检察院先后出台了《关于充分发挥检察职能为经济平稳较快发展的服务意见》、《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》（下称指导意见）等规范性文件，鼓励各地因地制宜、下沉检力。在此背景下，Y市检察院积极探索规范职能延伸方式，切实加强基层联络，创新综治维稳路径，努力提升检察工作参与社会治理的现代化水平，为维护基层稳定、区域经济发展营造良好的法制环境。

一、“枫桥经验”对检察机关参与社会治安综合治理工作的启发

（一）背景及问题提出

Y市位于闽中偏西，常住人口35万，福建省县域经济实力十强县。近年来，因工业建设、征地拆迁、人口负荷等诸多发展实际，基层社会矛盾问题和社会治理困境也日益突显。笔者所在的Y市检察院努力找准检察机关参与政法综治维稳，创新社会治理的基层路径，依靠群众、下沉检力，开始了延伸检察职能、强化基层联络的工作探索。该院分别选择了辖区第一大镇曹远镇、汽车工业园、永林集团等设立了检察联络办公室，开展“一镇一企一园”检察联络试点工作。近年来，为打通联系群众、服务群众的“最后一公里”，该院将加强基层检察联络工作全面推进，在总结历年实践探索经验的基础上，经过进一步的整合撤并、扩大服务的幅射面，将化解矛盾，维护稳定的触角全面向基层延伸，分别在槐南镇、大湖镇、环保局、福建华电永安发电公司、中铁十七局兴泉铁路项目部、河长办等主要乡镇和重点单位、企业设置6个检察联络室（点）^①，初步构建了检察联络工作体系，赢得了联络单位和群众的好评，也充实了检察机关深入群众、加强基层联系，创新社会治理的理论和实践内涵，提升了检察履职的现代化水平，构筑了“枫桥经验”的检察样本。

2. “枫桥经验”的实质解析

50年前，浙江枫桥干部群众创造了“依靠群众就地化解矛盾”的枫桥经验，如今，枫桥经验经过不断发展，形成了具有鲜明时代特色的 “党政动手，依靠群众、预防纠纷、化解矛盾、维护稳定、促进发展”的新经验，成为新时期专门工作与群众路线相结合的典范。其中党建是新时代“枫桥经验”的优势，为了群众、依靠群众是“枫桥经验”的核心要义，预防是“枫桥经验”的重心，这也为检察机关探索服务基层，参与社会治理的路径提供了借鉴与指导。

（三）“枫桥经验”与“检察联络”工作的契合点

1.实质性解析：依靠群众、服务群众是核心要义

枫桥经验的精髓是依靠群众，立足基层，就地化解矛盾。追本溯源，检察权来源于人民群众，检察工作必须体现人民性，即体现全心全意为人民服务的宗旨，落实“立检为公、执法为民”的根本要求。检察机关人民性的重要标志在于运用其特有的以法律监督为内核的司法服务功能，维护司法公正和保障公平正义在全社会的实现。检察联络室建设，旨在通过检务前移，实现检力下沉，充分依靠人民群众，发挥其执法为民一线平台作用，将法律监督力量深入到社会末梢，有效发挥检察机关的职能作用，为党委政府排忧解难，服务经济社会发展。

2.必要性分析：预防和化解矛盾是重心

“枫桥经验”的成功之处在于其实现了矛盾的有效预防和化解。新时期社会矛盾错综复杂，检察机关服务基层社会经济建设，预防和化解社会矛盾的必要性逐渐彰显。检察机关加强基层检察工作，实现检力下沉已成为社会的现实需求。由于检察机关没有像公安派出所和人民法庭一样的基层常驻机构，导致各类纠纷无法有效预防，矛盾也无法在一线及时化解，运用检察职能维护基层安定稳定也缺乏有效载体，人民群众的合理诉求未能及时、有效地向检察机关表达。检察机关如何发挥职能作用，实现矛盾纠纷的及时预防和化解，为基层群众提供便捷、高效的法律服务，已成为当前迫切的现实问题。而检察联络工作通过深入基层延伸服务触角，有效解决了检察工作在基层工作短板，有利于检察机关第一时间发现调处各类纠纷，促进矛盾在萌芽状态化解。

二、“枫桥经验”检察样本的实践探索

检察联络工作，是检察机关践行群众路线、创新社会治理的有益探索，它立足于检察职能，有效汲取枫桥经验的精髓，通过设立检察联络室，下沉检力，依靠群众，预防矛盾，最大化的加强检察机关与基层的工作联系，切实发挥检察工作服务基层、保障民生、维护稳定的作用。

（一）机构及人员设置：搭建三级服务网络。当前，各地对于基层检察职能的延伸存在“聘任型”、“派驻性”、“依托型”等三种模式，“聘任型”既不设置派出机构也不派出检察人员，而是聘任派驻地特定人员为检察联络员，畅通联络渠道；“派驻型”需要设置派出机构，派驻检察人员独立履行检察职能或配合派出检察院各职能部门履行检察职能；“依托型”在不派出派驻机构、不派驻检察人员的情况下，依托乡镇、机关、企业的纪检部门，通过检察机关内设业务部门进行分片联系来延伸检察职能。依据最高人民检察院《指导意见》规定，“加强检察室队伍建设，严禁从社会上聘请人员行使检察权”，“聘任型”延伸方式虽然简便易行但似与高检院相关文件精神相违背，故实践中不宜采取该种模式。面临机构、编制、经费等诸多实际问题，要求指派专人“派驻”，无疑将加重派出单位负担，“依托型”延伸模式则恰可以弥补上述缺陷。因此，Y市检察院采用依托型和聘任型相结合方式，有效解决了检察联络室人员派驻困境。首先，该院成立检察联络工作领导小组，由检察长担任组长，党组成员担任副组长。其次由党委牵头负责，下属三个党支部书记具体负责六个检察联络室，同时根据进驻单位特点和职能侧重，分别责成支部相关职能部门人员以弹性入驻、不定期巡回方式开展工作。此外，在各联络单位中选聘从事综治工作、群众基础较好的人员担任检察联络员，其职责在于早报、快报各类重大事件信息，配合检察人员对各类矛盾纠纷进行预测预判，其无权行使具体检察权。由此，形成“检察院、检察联络室、联络员”三位一体，辐射乡镇、机关、企业的三级检察服务网络。

（二）职能：立足服务调整目标侧重。在最高人民检察院《指导意见》职能的基础上，Y市检察院将检察联络工作总职能定位于“服务”。同时，针对各派驻地的实际情况，配合市委中心工作部署，明确各检察联络室不同的目标侧重，有的放矢的开展联络室工作。如驻大湖镇检察联络室侧重于法律精准扶贫，服务新农村建设；环保局检察联络室侧重于监督生态执法，集中受理人民群众关于生态环境问题的来访，形成打击破坏生态环境刑事犯罪的整体合力；福建华电有限公司检察联络室侧重于依托文化建设载体开展检企共建，服务国有企业廉洁发展；中铁十七局兴泉铁路项目部检察联络室侧重于实现该市重大工程项目廉政建设风险防控；驻河长办联络室侧重于完善水生态犯罪案件办理和法律监督新模式，探索水生态修复新路径，构建水生态损害预防新秩序。在不同的工作目标下，明确每个检察联络室相应的工作职责。如以驻河长办联络室为例，其共有九项工作职责，职能的设定，为开展具体治理服务工作提供了明确的方向。

（三）平台：依托两个平台助力基层联络。一是制度平台。该院制定了检察联络室管理暂行办法，明确检察联络室的设立条件，明确联络员的选聘条件，明确工作职责，流程、方式。同时将每个检察联络室的目标、职责以制定形式予以确定。通过一系列规范、有序的制度设定，使检察联络工作可操作、可复制，以点带面，保证检察联络工作迅速常态化开展。二是联络平台。检察联络工作的目在于建立检察机关与基层群众的联系纽带，实施的关键在于如何加强联络。为此，该院充分运用网络新媒体文字、图像、声音同步传播快速便捷的特点，建立检察微信联络群，将所有联络员加入群中，通过微信群传递党的政策和国家法律，加强信息互通和学习交流，强化维稳舆情收集。

（四）初步成效。Y市检察院积极开展机制探索，将“枫桥经验”精髓运用于实践工作中，推进了检察联络工作的逐步成熟。

1.“里外结合”，做到常互通、有渠道。对外，通过联络室实施阵地服务，打造“百姓家门口的检察院”，接受群众面对面的诉求、及时履行工作职能。如联络室针对群众反映强烈的辖区内文江溪河流污染问题，实地走访矿山、企业20余家，开展污染源巡查工作12次。经过实地调研，提出阔叶林减少、针叶林及竹林增多造成沿河两岸山林水土涵养功能减弱，以及工矿企业的尾矿处理、畜牧养殖污水、农村生活污水为当前文江溪水环境存在的主要问题，形成《关于文江溪流域水环境的调查阶段性报告》，上报三明、永安两级市人民政府。在联络室的推动下，该市政府就调查报告召开专题会议，展开了30多个政府部门组成的文江溪水环境综合整治专项行动，各职能单位协同作战，辖内河流污染整治工作取得明显成效。对内，注重建立良好沟通机制，对各联络室收集到的关系到相关职能业务部门的工作事项，及时填写《检察联系服务管理事项表》，上报检察联络工作领导小组，转办相关责任人、落实办结期限。

2.“新旧结合”，做到秉传统，有创新。在以往到相关单位实地走访、向群众发放便民联系卡、召开联席会议等传统联络方式的基础上，又开通了民生服务热线、派员参加乡镇人大代表工作例会，同时结合网格服务员、“一党委三中心”^②工作、挂村工作等畅通联系渠道。

3.“远近结合”，做到立当前，瞻长远。联络室工作是服务区域经济社会发展、全面履行法律监督职能的必然要求，因此工作中不仅要考虑当前区域经济社会发展需要，更要立足长远、未雨绸缪。因此，近年来，该院将检察联络室的工作重点放在生态保护、美丽乡村建设等方面，为该市生态文明建设提供服务和保障。如驻环保局检察联络室加强对环保部门的执法监督，与环保局共同制定了《加强行政执法监督与促进环境保护协作的意见》明确了监督的内容、方式和程序。该联络室还查处了该市首例利用废旧蓄电池非法提炼重金属案件，从中推动该市开展打击非法焚烧煤矸石专项行动，并提起全省首例生态公益诉讼，推动该市大气环境综合整治，受到当地党委及群众的好评。

三、加强检察联络工作的几点思考

检察联络工作，是检察机关践行执法为民，发展枫桥经验的有效探索。因此，应当切实转变执法为民服务方式，贴近基层、贴近群众，围绕改革、发展、稳定的大局，从区域实际出发，全面履行各项职责，以提高基层社会管理精细化水平，服务区域经济建设。

(一) 做深服务内涵，实施检力下沉。将检察联络工作进一步向重点行政村、重点工业园区、重点企业延伸，向生态保护、新农村建设、重大项目工程建设领域拓展，服务经济发展大局、服务基层综治维稳、服务群众权利诉求。

（二）畅通交流渠道，提升沟通效率。利用微信等新媒体，建立不同层级的检民联络平台，把专业的法律语言转变为群众语言，让群众听得懂，记得住。定期推送基层常见的矛盾纠纷化解案例，解决联络员在开展工作中的各种法律疑问，积极主动下访，主动巡访，主动查访，真正做到与基层群众零距离沟通。

（三）快速联动反应，及时化解矛盾。加强对检察联络员的培训、管理、充分发挥检察联络员的基层基础作用，早报、快报各类重大治安稳控等事件信息。积极创新各类工作机制，提升基层沟通效率，对基层出现的各类矛盾纠纷进行预测预判，做到早报告、早应对、早处置、早反馈，第一时间协助当时党委、政府把矛盾化解在基层、化解在群众家门口。

（四）压实工作措施，增强工作成效。加强对检察联络工作的常态化管理，在接访、走访、受理举报过程中，详细记载时间、受理事件、工作措施及反馈意见，建立“检察联络工作日志”，针对办理情况，进行量化考核，提升检察联络工作实效。

四、加强检察联络工作应当注意的几个误区

经过多年探索，检察联络工作逐渐趋向成熟，但实践中也发现诸多认识误区，亟待厘清。

（一）联络工作一哄而上、盲目设置

正如最高人民检察院《指导意见》指出，“各地经济社会发展水平不同，基层检察院基础、条件各异。因此，向基层延伸监督触角，必须因地制宜、量力而行”。若派出机构过多、过滥，牵扯大量时间、精力或是浮于表面文章，未能切实有效地加强基础联络、服务区域发展，将严重影响制度设置初衷。笔者认为，检察联络室因设置形式灵活、成本较低，容易导致名义性挂点设置，使实际联系工作流于形式，因此其设立应当切实找准切入点，成熟一个、设置一个、规范一个，防止盲目设置，切实发挥其服务基层的作用。

（二）重案件线索收集、轻联络服务功能

有观点认为，检察联络室是检察机关受理群众控诉的“情报部门”，以致忽略了更为关键的“联络”、“服务”功能。笔者认为“检察联络工作”，顾名思义，设置宗旨当为“立足检察职能，延伸工作触角，加强与人民群众的联系，服务民生，维护稳定，促进发展”，应当着力于 “联络”、“服务”等方面。换言之，检察联络工作应当是检察机关加强群众联系，创新基层社会管理，继而服务区域发展的桥梁与平台，所谓的“情报”收集、查办犯罪，只是服务职能的手段而已。具体检察联络工作应当注意区分本源关系、目的手段，通过主动融入，切实有效地服务驻点单位发展，彰显检察联络工作的初衷。

（三）“抬高期望”或是“名义工程”两个认识极端

由于检察权在乡村基层的缺位，不少群众对检察工作了解甚少，造成认识形态的“两极分化”：部分同志盲目抬高预期，甚至期望检察联络工作介入具体发展中的经济纠纷，调处矛盾、定纷止争；部分同志质疑检察机关与农村群众并无直接瓜葛，误解减压检察联络工作预期，认为作为不大，且因涉及诸多人力、物力，很可能只是走过场、做做表面文章。笔者认为，应当理性看待极端认识，检察联络工作可以通过调查、分析辖区类案特点和规律，督促协助发案单位堵塞漏洞、建章立制，警示隐患人员，远离犯罪，为区域发展创造良好的治安环境；通过延伸法律监督触角，督促相关行政主体依法履职、积极作为，及时纠正违法违规问题，防范各种风险，从而间接地促进矛盾纠纷调处，提高基层社会治理精细化水平。

【参考文献】

[1] 规范性文件：《宪法》、《人民检察院组织法》以及最高人民检察院《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》、《关于充分发挥检察职能为经济平稳较快发展的服务意见》、《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》等。

[2] 曹志瑜：《“乡镇检察室”的立体解构与回溯性发展研究》，载《青岛农业大学学报（社会科学版）》2009年8月。

[3] 张雪樵、王晓霞：《检察机关向乡镇延伸职能的双向路径选择》，载《西南政法大学学报》2012年2月。

[4] 孙斌：《依托检察职能，融入综治平台，维护社会稳定——浅析基层检察室如何对接乡镇社会治安综合治理工作》，载《经济论丛》2015年第5期。

[5] 任兵、宋佳、李建良：《派驻检察室运行机制研究》，载《检察调研与指导》2018年第8期。[6] 陈洪、潘建兴：《基层治理中的信访难题与“枫桥经验”之引鉴》，载《重庆行政》2019年第4期。