——以永安市人民检察院工作实践为样本

【内容摘要】 行政检察是检察机关法律监督职能的重要部门。检察机关运用行政检察职能对服务保障法治化营商环境具有理论和实践的必要性。本文对行政检察服务保障法治化营商环境的作用和现状进行分析，并针对问题思考了对策，以期行政检察在服务保障法治化营商环境发挥更大的作用。

【关键词】行政检察 价值 服务保障 对策和建议

党的二十大着眼于现代化建设全局，围绕加快构建新发展格局、着力推动高质量发展，对促进民营经济发展壮大提出明确要求。我们要充分认识民营经济在全面建设社会主义现代化国家新征程中的重要地位和作用，更加深领悟党中央高度重视和促进民营经济发展壮大的战略部署和决策意图。检察机关作为国家法律监督机关，要充分发挥法律监督职能，以公平公正约束市场主体行为，努力维护市场主体的合法权益，为市场主体发展提供最优的法治化营商环境。行政检察作为“四大检察”的重要组成部分，与市场主体有着天然的密切联系，其在服务保障法治化营商环境具有独特价值。

一、行政检察服务保障法治化营商环境的价值分析

(一)党中央赋予检察机关的重大政治责任。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称意见）再次强调党的十八届四中全会改革举措，指出“检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》也指出，检察机关对履行职责中发现的行政违法行为进行监督，行政机关应当积极配合。检察机关作为国家的法律监督机关，党中央赋予了检察机关重要职责使命，也为检察机关运用行政检察职能服务保障·法治化营商环境举旗定向。检察之治系中国之治的重要环节，行政检察职能发挥要紧紧围绕党中央赋予检察机关的“国之大者”，不断提高政治站位，树立系统和大局理念，确保党中央的重大决策部署落到实处。行政检察要主动融入建设社会主义现代化强国这个“主系统”和建设社会主义法治国家这个“子系统”，着力解决破坏法治化营商环境的执法不公不严、程序性空转、机械执法等突出问题，充分运用行政检察职能优化法治化营商环境，促进市场经济健康发展。

（二）践行习近平法治思想的必然要求。习近平法治思想要求坚持以人民为中心，助推法治政府建设，推进国家治理体系和治理能力现代化。新时代的行政检察工作要积极回应市场主体的新要求和新期待，坚持问题导向、目标导向，树立全局观念和辩证思维，全面摸排和解决不利于优化法治化营商环境的突出问题，不断增强创业主体获得感、幸福感和安全感。运用行政检察职能促进法治化营商环境，目的在于通过发挥法律监督职能，督促行政机关依法履职，捍卫宪法和法律权威，维护国家利益、社会公共利益及相关市场主体合法权益，引导和促进市场主体守法合规经营。

（三）做实行政检察的检察责任。《意见》指出，要全面深化行政检察监督，堵塞原有漏洞，防范新的违规行为，推进社会治理现代化。然而，我们必须清醒地意识到，行政检察是“短板中的短板”“弱项中的弱项”。以2022年1月至9月全国行政检察业务数据为例，行政生效裁判监督案源偏少、监督率较低等问题，提出抗诉、再审检察建议433件，数量少，不支持监督案件数占比高，办案规模有限。审判和执行活动监督，案件来渠道较窄，且多数为浅显性程序问题，对当事人实体权利保护有限。此外，《福建省优化法治化营商环境条例》的出台，赋予了福建省检察机关对涉营商环境行政违法的法律监督权利。综上，行政检察工作要以护航法治化营商环境工作的切入点，一方面通过法律监督发现社会治理、行政执法的漏洞，助推法治政府建设，促进行政机关依法行政，积极推动诉源治理，维护社会安全稳定。另一方面，通过在检察办案中不断夯实行政检察基础，构建并不断完善多元化行政检察监督格局，破解基层行政检察工作虚化问题。

二、行政检察服务保障法治化营商环境的实现路径

2018年修订《人民检察院组织法》确立新时代“四大检察”的法律监督格局，行政检察担负起“一手托两家”的重要使命，既监督人民法院公正司法，又促进行政机关依法行政。最高人民检察院提出做实行政检察，全面深化行政检察监督，有利于完善市场准入和监督体制，依法保障各类市场主体的行政权利。运用好政治智慧、法治智慧和检察智慧，紧紧围绕服务保障经济社会发展大局。行政检察主要通过优化法治化营商环境途径如下。

（一）以行政诉讼监督为基石。在行政诉讼中，行政机关相较于市场主体处于强势地位，行政机关胜诉可能性较大。因此，检察机关要加强对涉民营企业的行政裁判、行政审判、执行活动的监督，综合运用提出抗诉、再审检察建议、执行监督检察建议等方式，纠正行政诉讼中错误裁判和审判执行中的违法情形，助力行政案件“诉讼程序空转”问题的系统治理，力争实现案结事了人和，努力将矛盾化解在检察环节。2020年以来，我院共办理涉营商环境行政审判违法监督案件6件，监督纠正人民法院拖延立案、逾期送达法律文书、未公开宣判、超期审理的行为，有效维护市场主体的诉讼权利，促进行政诉讼质效提升。

(二)探索开展行政违法监督。行政机关系决定法治化营商环境水平的重要性因素，市场主体在发展过程中离不开行政机关的监管与服务。对此，必须要加大对涉营商环境行政执法活动的法律监督，运用好调查核实权，查证当事人合法权益是否受损，对检察履职过程发现的行政机关违法行驶职权、怠于履职等情形依法开展监督，综合运用检察建议、移送违法违纪线索等手段，促进行政机关依法履职。同时，通过个案，深入剖析行政违法中的深层次问题，提出社会综合治理类检察建议，推动行政执法部门完善体制机制，进而实现“办理一案、治理一片”的多赢居民。如针对犯罪分子利用登记程序简化提交虚假材料骗取市场主体登记、买卖营业执照从事违法犯罪活动这一情形，我院向市场监督管理部门发出检察建议，督促吊销“空壳公司”42家。同时，与市场监督管理部门会签《关于在整治市场主体虚假登记中加强协作配合的若干意见》，建立线索移送、信息沟通与共享等制度，助力完善市场准入问题治理长效机制。

（三）行政争议实质性化解为牵引。坚持为大局司法、为人民司法、为法治担当，树牢“穿透性”监督理念，依托矛盾纠纷多元化解机制，常态化开展行政争议实质性化解工作。2019年10月，最高人民检察院部署开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动，检察机关注重化解涉企行政争议，最高检对涉企重大案件进行挂牌督办，依法平等保护企业产权和企业家合法权益，助力企业健康发展。如我院针对某公司两年4次偷排污水的情形，挖掘出污水处理能力不足的违法深层次原因，有对性提出检察建议，督促环保部门进行全面整治。同时，对环保部门履职存在的客观困难，主动沟通协调党委政府，共同推进整治工作，最终促成该公司投资236万元对污水处理设施进行升级改造，妥善解决周边11家民企排污问题。

（四）行政非诉执行监督为延伸。检察机关应当充分发挥行政检察“一手托两家”的作用，对涉营商环境的行政非诉案件开展监督，避免涉案市场主体因遭受不当强制措施致使生产经营受困，同时也督促行政机关、人民法院依法对涉案市场主体采取强制措施，进而营造公平有序良好的市场环境，努力实现多赢双赢共赢的良好局面。如我院开展涉税非诉行政执行专项监督中，发现税务部门对缴纳欠税及滞纳金的行为具有专属行政强制执行权，可以自行采取行政强制执行措施，其不具备向人民法院申请强制执行的主体资格，而法院予以受理并作出相应裁定，均违反了法律规定。按照行政检察“一手托两家”的要求，向法院、税务部门分别发出检察建议予以纠正，追缴到位税款42.6万。

（五）打造“检企联动”平台。检察机关通过走访座谈、挂包联系等方式，为市场主体提供“法律体检”，帮助查找在经营过程中存在产权保护、合同纠纷、安全生产等法律风险，了解在行政诉讼活动、行政执法等方面的法律诉求和实际困难，加强释法说理工作，解决“潜在之诉”。对符合信访调解的依法受理，根据具体情形采用检察监督、沟通协调、督促履职等方式解决市场主体遇到难题和困难。近年来，我院制定出台《永安市人民检察院发挥检察职能保障服务民营经济健康发展十条意见》，编撰《永安市人民检察院服务民营企业制度汇编》，开展检察官“联百企、结百亲、解百难”活动，选派5名经验丰富的员额检察官挂包10个重点企业，选派9名政治素质高、业务水平突出的青年干警组成永安市人民检察院后生仔突击队，开展送法进企业36次，提供法律服务126次，帮助民企解决实际困难6个。如在走访某旅游公司过程中，针对企业反映其景区电容量不足问题，联合市工商联，通过召开积极协调供电部门，帮助景区开户6户、装见容量153千瓦，进而解决用电需求。

三、行政检察服务保障法治化营商环境的困境

2021年11月23日，最高检发布第三批“检察为民办实事—行政检察与民同行系列典型案例”。一个案例胜过一打文件，最高检通过发布典型性案例，指导全国检察机关运用行政检察职能服务保障企业健康发展，助力优化法治化营商环境。但现实中仍有种种因素限制了行政检察在优化法治化营商环境的作用发挥。

（一）立法存在缺陷。尽管《人民检察院组织法》、《行政诉讼法》确立了检察机关开展行政诉讼的法律依据，《福建省优化法治化营商环境条例》也确立了检察机关对涉营商环境行政违法的法律监督权力，但纵观我国法律制度，其规定过于原则，未对监督的方式、措施及法律后果作出相应规定。此外，行政检察职能在社会公众中知知晓度较低，市场主体遇到行政诉讼、行政执法等问题，不懂向检察机关申请监督，进而导致了监督案源不足，多为依职权受理。行政检察人员无法获得大量办案经验，导致护航法治化营商环境的工作能力不足。

（二）相关部门协作配合不到位。司法机关、行政机关在建设法治化营商环境中起着重要作用，但各个机关之间的沟通联络不到位、协助配合不顺畅。检察机关与其他司法机关、行政机关并未建立起真正发挥实际作用的建设法治化营商环境的工作机制，使得检察机关难以发现破坏法治化营商环境的监督线索。加之，目前运行的“两法衔接”系统，行政机关多为事后录入和选择性录入，行政检察部门无法从中获取有价值的监督线索。

(三)涉市场主体行政非诉执行监督问题复杂。鉴于我国的法律制度设计和行政诉讼特点，且人民法院对行政诉讼采取了异地集中管辖，生效裁判监督案件基本上由市级以上人民检察院管辖，基层院行政检察案件多为行政非诉执行监督案件，此类案件多涉及市场主体。在涉企行政非诉执行案件遇到的难题值得我们思考。如笔者在办理非诉执行监督案件中发现部分企业在执行阶段或者执行前已被吊销营业执照，且已停止生产经营活动，人民法院采取终结本次执行程序后，后续如何恢复执行？如何启动强制清算程序？案涉企业被列入失信被执行人名单后如何能够正常经营度过难关？如部分企业提出原行政处罚过重或加处罚款难以履行，又该如何解决？

（四）行政争议实质性化解难度大。行政争议实质性化解工作有利于化解人民法院、行政机关与企业的矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。但因此类案件关联案件多、当事人矛盾较为突出、化解可能性低，加之行政争议化解需要双方的认可，故对承办干警的综合能力要求很高，当前基层检察机关人员相对偏少、专业性不高，故实质性化解行政争议存在一定困难。

四、运用行政检察服务保障法治化营商环境的对策和建议

（一）强化对涉营商环境行政诉讼活动的监督。综合运用调查核实、公开听证等手段，加强对涉民企行政处罚、行政许可、行政确权等行政案件审判、执行活动的监督。一是加大对涉营商环境行政生效裁判的监督力度，依法提出抗诉、再审检察建议，坚决纠正错误涉企错误判决，切实维护企业合法权益。二是提升涉营商环境行政案件审违监督层次。加大对涉企行政政审违案件规律的研究，以个案监督推动类案监督，促进同级人民法院同类问题集中解决。坚持对人监督与对事监督相结合，监督重点逐步从超审限、送达不合法等多发性常见性问题，向行政审判活动违反法律规定、行政审判人员有违法行为可能影响案件公正审判、执行的监督深层次问题转变，充分保障涉案企业合法诉权。三是强化对涉营商环境行政执行案件的监督。坚决支持配合人民法院对涉案企业依法采取执行措施，共同维护法律权威和公信力。人民法院应秉承善意执行的司法理念，在执行过程中要充分考虑企业的未来发展。重点关注是否依法采取失信惩戒措施、执行查控措施。

（二）加大营商环境领域行政违法监督力度。《福建省优化营商环境条例》赋予检察机关对涉营商环境行政违法的法律监督权力，这是我国首部地方性法规对行政检察对行政违法监督的法律授权。要重点监督纠正市场监管、税收管理、市场准入、经营许可等领域行政机关违法行使职权或者怠于行使职权、损害市场主体合法权益的案件，助力解决行政执法中存在的影响市场主体健康发展的普遍性、苗头性问题，引导和促进各市场主体守法合规经营。

（三）探索将行政非诉执行监督与行政争议实质性化解、涉案企业合规整改工作相结合。开展行政非诉执行监督不仅要要审查具体行政行为的合法性，还要审查其合理性。可联合人民法院实地了解案涉市场主体的实际经营状况，综合考量其履行生效行政裁定的经济能力。对于暂时处于经营困境的主体，可适当给予一定的宽限期；对于严重资不抵债且无心经营的主体，依法及时启动“执转破”程序，清算剩余资产，追缴股东应当缴纳但并未缴纳的出资。对于确有困难的主体被纳入失信被执行人名单，已积极采取整改举措，且承诺按时分期缴纳罚款，在与行政机关沟通一致后，可探索将涉案企业合规整改工作相结合，在经过一定的考察期限后，通过公开听证、专家评估等程序后，促进行政机关和市场主体达成执行和解，给予减免一定的加处罚款或分期缴纳罚款，助力案涉主体恢复正常生产经营，进而实质性化解行政争议。

（四）强化协作配合。对外，加强与人民法院、工商联、相关行政机关沟通联络，建立行之有效的优化法治化营商环境的工作机制，定期召开部门联席会议研讨涉市场主体的法律适用问题，就涉营商环境行政诉讼和行政执法案件达成共识。对外，与刑事检察部门、民事检察部门、公益诉讼监察部门建立一体化办案机制，依托检察官联席会、检委会，打破刑民行界限，对涉及“刑行交叉”、“民行交叉”“公益诉讼与行政检察交叉”等涉市场主体问题进行探讨，建立线索双向移送、信息共享的办案机制，为优化法治化营商环境整合检察智慧和检察力量。

（五）构建良性检企关系。一是畅通司法救济渠道。开通服务涉企绿色通道。采取“信、访、网、电”等方式，全面接收涉企控告申诉案件，确保企业和民企家来信“7日内回复”“3个月答复”，切实保护好市场主体产权和自主经营权，激发市场活力。二是积极开展普法宣传。落实“谁执法谁普法”普法责任制，定期进企业开展“法律讲座”，结合本地区、行业近期高发的法律风险制定“法律讲座”内容，制作案例汇编，以案释法，用常态化法治宣传和警示教育，提高企业依法合规经营意识和防范法律风险能力。三是帮助解决发展难题。依托、“12309”检察服务中心、“e三明”“明商网”等共同打造“检企联动”线上线下平台，组建服务企业工作小组，专门负责解答涉企法律咨询、普法宣传和法律诉求，畅通企业家线上线下诉求反映渠道，做到“简单事不过夜，复杂事不过周”，及时予以回复反馈。

（六）建设专业化办案队伍。注重培养具有专业化知识的办案团队，提升办案质量，精准监督、有效保护。运用好检答网、最高检民事行政案件专家咨询网、两法衔接系统等平台，使其成为检察监督的参谋助手。同时，要积极借助外力，聘请经验丰富的专家学者、行政机关专业技术人员为检察官专业技术助理，有效提升线索发现、调查取证、督促落实等办案能力，持续提升检察办案的专业化水平。

结束语

邓小平同志指出，实践是检验真理的唯一标准。行政检察特殊职能意着优化法治化营商环境具备独特价值。行政检察部门要不负重托，把握时机，依法能动履职，采取最优策略，以健全和完善中国特色监督体系、促进法治政府建设、推进国家治理体系和治理能力现代化为奋斗目标，在优化法治化营商环境贡献出应有力量和智慧。

【参考文献】

1、《以法之名，精准服务民企发展》，徐日丹，《检察日报》20200923。

2、《民营经济司法保障研究》，郭红达，《大陆桥视野》，20210615。

3、《深入贯彻党中央全面深化检察监督新要求 探索推进行政违法监督》，杨春雷，《人民检察》2021年第21-22期。