（二）赔偿金管理实践中存在的问题

1.以三明市检察机关生态环境公益诉讼案件中缴存赔偿金的情况看，2023年以来，全市检察机关通过公益诉讼督促侵权人缴纳生态修复、危险废物无害化处置等赔偿金553.9175万元，其中执行到位78.59万元，未执行到位475.325万元。未执行到位的赔偿金系一起非法采矿犯罪案件中侵权人应缴纳生态修复费481.325万元，而实际执行到位6万元，仍有475.325万元未执行到位。从办案实践分析，影响赔偿金落实执行的因素主要有：

（1）侵权人缴纳赔偿金的经济能力及主观积极性。随着刑事诉讼程序的推进，侵权人因犯罪事实、罪名、量刑的逐步明确，其赔偿积极性大部分呈现逐步降低趋势。有的因赔偿数额较大，不愿想办法赔偿公益损失争取从轻处罚；有的被追究刑事责任后履行侵权民事责任的意愿较低；有的因被判处实刑暂时无法履行赔偿责任。

（2）赔偿金缴存账户的设置与管理。当前财政未统一设置公益损害赔偿金专门监管账户，公益损害赔偿金收缴、使用和监管是一个难题。实践中，公益损害赔偿金收缴和监管做法主要有：一是将公益损害赔偿金上缴国库，由财政部门管理，这种做法虽让资金安全性高，但受财政“收支两条线”影响，上缴的公益损害赔偿金由财政部门纳入一般公共预算集中统筹使用，不能专款专用，难以用于对应的个案受损修复，加之财政部门资金使用审批程序繁琐、周期长，导致使用效率低，不利于受损生态环境修复。二是将公益损害赔偿金缴至法院或检察院账户，这种做法不仅专业性和规范性易受质疑，同时更增加了司法人员额外工作负担与办案风险。为此，不管哪种管理模式检察机关都难以对这些款项的实际用途和使用情况进行全方位追踪和有效监管，由此制约检察公益诉讼在监督行政执法、维护公益方面治理效能的充分发挥。

三、引入提存公证破解赔偿金管理问题的必要性与正当性

生态环境公益诉讼案件不能一诉了之，只有公益损害赔偿金执行到位，才能真正达到案件保护公益的目的。引入提存公证参与赔偿金管理更能保证资金的使用和监管的合理安全和有效性，便于完善和构建一套高效的赔偿金管理体系化制度，符合我国立法理念及制度发展方向。

（一）引入提存公证破解赔偿金管理问题的动因

1.调动侵权人履行生态修复义务的积极性。将赔偿金收缴端口前移至公益诉讼诉前程序，并将提存公证损害赔偿金作为刑事案件评价予以从轻处理，促进侵权人想尽办法修复受损生态环境。

2.赔偿金支取更灵活。公证账户在其中起到赔偿金蓄水池和供水池的作用，有关部门从公证账户中支取赔偿金的这一方式较为灵活方便，既减轻了检察机关作为管理人时的事务性负担，也避免了行政机关作为管理人时相对复杂的审批流程。

3.公证机构自有优势有助于为侵权人增信。公证具有天然中立、公信力强的优势，使得公证机构参与到案件中保持客观中立的立场，严格按照公平、正义的要求提供提存公证服务，也正因为其公信力，能够确保公益损害赔偿保证金公开、透明、有针对性用于生态环境修复工作中，一定程度上消除侵权人的顾虑。

（二）引入提存公证破解损害赔偿金管理的制度可行性

1.具备合法性。提存公证是公证机构的一项职能，是公证机构根据公证当事人的申请，依法为保障债权人的利益而对债务人或者担保人交付的债之标的物或者担保物（含担保物的替代物）进行寄托、保存，并在约定或者法定条件成就时交付给债权人的活动。《提存公证规则》第二十九条第一款规定：“司法机关或者行政机关因执行公务而申办提存公证的，参照本规则办理。” 公益损害赔偿保证金缴存系检察机关办理生态刑事和公益诉讼案件中的一个事项，为此可以参照《提存公证规则》办理。

2.具备可行性。

（1）提存公证作为一项公证业务由来已久，在民事领域开展提存业务多年，具备丰富的实践经验。自最高人民法院、司法部印发《关于开展公证参与人民法院司法辅助事务试点工作的通知》以来，公证机构积极投入到司法辅助事务的探索实践中，迄今为止已积累了丰富的公证参与司法、行政、检务辅助的有益实践经验，为参与检察辅助工作提供了一定的实践基础，能更好配合检察机关开展公益诉讼。

（2）提存公证参与到公益诉讼这一在做法在一些地区已经有相关的实践。如2019年11月杭州市江干区人民检察院和杭州互联网公证处先试先行，在一起针对禁渔期使用禁用工具、非法捕捞水产品的环境资源损害类公益诉讼案中首次将提存公证引入环境资源损害类公益诉讼案，有效解决了公益诉讼环境资源赔偿金缴纳、保管、使用监管问题。

四、引入提存公证完善损害赔偿金管理制度的具体构建

（一）引入提存公证完善损害赔偿金管理制度的检察实践

在办理生态环境保护公益诉讼案件中，考虑到侵权人的悔过诚意和挽回国家利益和社会公共利益的急迫性，永安市人民检察院发挥基层首创精神，探索将公证处的提存公证职能引入到办案中，联合出台《公益损害赔偿金提存工作实施办法（试行）》，在适用案件范围、具体操作流程等方面进行细化规定。赔偿金的提存既节约了司法资源，又提高了办案质效，更有利于赔偿金的执行和公共利益的快速恢复。

1.提存公证的主体。从赔偿金的提存公证制度构建来看，赔偿金涉及的主体的有：提存人--提存机构--提存受领人。提存人当然是实施生态环境破坏行为的侵权人。提存机构为公证机构，提存受领人的对象确定则取决于赔偿金的内容，可以是上缴国库、生态修复第三方等等。如属地政府为了及时清运现场危险废物而产生了应急处置费，提存受领人为属地政府；当侵权人与有危险废物处置资质的公司签订危险废物处置合同，提存受领人为有处置危险废物资质的公司。在这种关系中，可以有效保障赔偿金独立救济性，避免提存机构和提存受领人相互重合而使得赔偿金遭受损失的风险，更好地实现利用资金达到修复生态环境的目的。

2.提存公证的标的物。提存的标的物为损害赔偿金，检察机关审查生态环境公益诉讼案件情况，根据相关法律条文的规定，明确生态修复义务，确定赔偿金的数额，赔偿金的数额的认定应当恰当、合理。

3.提存公证的程序。在具体案件办理中，侵权人向检察机关申请提存赔偿金。检察机关经审查后决定适用赔偿金提存公证制度，由检察机关向公证机构制发《公益损害赔偿金提存决定书》，侵权人向公证机构缴存赔偿金，公证机构将该笔资金提存至公证账户监管，并制发公证书。公证机构有专业组织配置和公证程序，将赔偿金提存到公证机构，能更好实现对资金的管理。

4.提存人取回权的限制。检察机关、相关行政机关、属地政府共同监管侵权人修复受损生态环境情况。检察机关根据修复情况制发《公益损害给付赔偿金通知书》给公证机构，公证机构根据通知书列明的给付对象、项目、金额，将相应的赔偿金给付给提存受领人。

5.提存公证效力。提存公证赔偿金视侵权人积极履行生态环境修复责任，检察机关在具体案件办理中根据侵权人修复生态环境的认罪悔罪表现，作为案件处理重要考量因素，如不捕不诉、羁押必要性审查、提出酌情从轻量刑建议等，切实提高侵权人修复生态环境的积极性。

（二）现阶段提存公证运用到损害赔偿金管理中存在的问题

通过提存公证赔偿金，使每一笔赔偿金能落实到实处，及时有效地挽救受损害的生态环境。但现阶段引入提存公证仍处于探索阶段，在运行中还存在一些问题，影响其效果的发挥。

1.收缴方面的问题。一是提存资金缴存数额与使用数额可能存在不一致。赔偿金都是先预算后修复，预算款项虽然是根据损失的实际情况进行赔偿，但实践中仍然存在可能不一致的情形。在侵权人支付赔偿金后，若支付的赔偿金不足以修复，这时侵权人是否有义务补充支付赔偿金；若侵权人支付的赔偿金还有剩余，此时是否应当退还给侵权人，目前提存公证司法实践中关于如何处理退补尚未形成有效的机制。二是提存资金未计算利息并返还侵权人。赔偿金提存至公证机构账户，在银行账户内产生了相应的利息，对赔偿金所产生的利息是否应该返还给侵权人，在实践中也并未细化明确。

2.使用方面的问题。实践缺乏生态环境修复验收标准，对提存的赔偿金使用是否真正实现修复效果难以评价。环境污染的修复过程需要很高的专业知识和专业技能。在现实生活中，很多实施了生态环境破坏的侵权人没有能力独立完成对生态环境排除妨碍、消除危险、恢复原状的责任，需借助第三方力量，那么，第三方的修复资质、修复成效就需要生态环境部门等专业部门进行审核、验收，来最终确定赔偿金支付情况。提存后的赔偿金由检察机关下达给付通知，明确提存受领人和数额，涉及了检察机关与案涉行政部门协商沟通如何使用赔偿金修复生态环境，因赔偿金给付的时间点、金额需要与生态环境部门等专业部门进行沟通后确定，可能导致司法实践中对接不到位，影响资金的使用，造影响生态环境公益的维护效率，也不利于生态环境修复的落实。

3.监督方面的问题。一是监督机制并不完备，未形成有效监督。提存的赔偿金应专款专用，实现修复生态环境的立法意图。为此，对生态环境修复的后续工作，检察院、法院都具有继续监督或者跟踪职责，而因繁重的司法工作，检察院、法院人员也无暇对生态修复的后续工作进行跟踪，此外检察院、法院的人员对生态环境修复工作不够专业，对于提出合理的专业意见存在难度，这样无法发挥赔偿金的最大价值。二是缺乏必要的信息公开机制。就提存管理现状而言，提存公证的赔偿金的管理和使用亦处在一种封闭状态，社会公众也难以去查询、监督资金的使用，只能被动等待相关部门主动公开信息。然而赔偿金是用于修复受损害的生态环境的的专门资金，关切到社会公共利益的维护，为此设置相应的信息公开机制，让公众来监督资金的使用情况，具有现实的必要性。

（三）引入提存公证完善损害赔偿金监管的对策

引入提存公证完善损害赔偿金监管制度是一种改革探索，针对现阶段存在的问题，思考针对性完善对策。

1.完善提存资金的收缴制度。一是建立多退少补制度。鉴定机构以及鉴定人员的鉴定意见是确定赔偿金金额的前提条件，鉴定结果精确，可减少赔偿金出现剩余或者不足的情形。此外，应明晰侵权人补足损害赔偿金的差额，同样，当损害赔偿金赔付仍有剩余的应当退还给侵权人。二是公证机构根据提存资金的数额及提存时间计算资金利息，返还侵权人。三是强化对提存公证的赔偿金的审计监督。赔偿金自身具有公益性、救济性等特征，基于此，审计部门有权对赔偿金的使用进行审计监督。通过审计专业人员强化对提存赔偿金的收缴、退还等环节管理，重点审计赔偿金是否按照其专业规范的方式和标准用于修复受损的生态环境，确保赔偿金得到有效运用。

2.健全提存资金的使用机制。一是明确生态环境部门的监督主导地位及负责环境修复验收等事项。生态环境部门作为行政区划内生态环境保护的主管部门，对生态环境保护具有法定的监督管理职责，由其进行生态环境损害评估和修复验收，不仅能促进生态环境损害评估的合理，也能对生态环境修复起到规范作用。二是检察机关运用行政公益诉讼等方式督促提存资金的使用与生态修复。检察机关也应履行法律监督职能，对赔偿金提存公证运行进行法律监督，如发现有利用公益诉讼获取非法利益、行政机关不依法履行职责等损害社会公共利益的行为，综合运用行政公益诉讼等方式予以督促，从而最大化实现赔偿金救济生态环境公益的目的。

3.强化提存资金的监督机制。生态环境公益诉讼赔偿金提存公证制度要有效运行，应当建立比较完备的监督体系。一是检察机关对提存赔偿金管理进行法律监督，加强公益诉讼执行监督。公益诉讼规则规定法院对公益诉讼生效判决移送执行，但为了促使侵权人勤勉尽责地执行案件，维护公益的实现，在生态环境公益诉讼案件的执行程序中强化检察机关法律监督作用有十分重要。检察机关当发现执行过程中存在不法执行行为或社会公众主动向其申诉执行主体的违法行为时，检察机关依职权审查核实，对查证的不法执行情况，向人民法院提出检察建议。检察机关履行其法律监督职能，监督损害赔偿金的使用，在此过程中发现相关工作人员失职、涉嫌贪污受贿以谋取非法利益的违法行为，应当立刻移送相关案件线索。二是法院的监督。生态环境公益诉讼中，提存的损害赔偿金使用依赖法院判决的执行。法院经判决确认赔偿金数额后，从执行判决的角度上看，在后续的使用监管问题上，法院作为执行机关应当参与到具体程序中。三是建立实时动态式的信息公开和信息披露机制。生态环境破坏损害了社会公共利益，对此展开的生态环境修复工作更是涉及公共利益的重大事项。对提存公证的赔偿金使用的项目、依据、标准和程序及现阶段生态环境修复质量状况，由检察机关将资金使用通过新闻发布、公开听证、官网信息公开，使得社会公众对于生态环境修复和保护工作享有知情权。这是维护生态环境公共利益的需要，也是彰显了提存公证的赔偿金自身的公益性特征。四是向生态环境损害地的群众公开使用情况。社会公共利益与每个人切身相关，而生态破坏、污染环境导致公益受损，这对案发地的负面影响尤为突出。因此，赔偿金的使用情况还应向生态环境遭受破坏地区的人民群众公开透明，方便他们查阅、提出建议。

结语

虽然环境公益诉讼为治理生态环境破坏提供了一条重要且切实可行的路径，但只有最大程度利用好赔偿金，切实修复好受损的生态环境才能真正实现生态环境公益诉讼的目的。从实践出发，提出赔偿金提存公证制度的构建，最大程度上保证赔偿金目的的实现。当然，赔偿金提存公证制度需要法律层面的规划化和制度化，相关解决方案的建议能否在实践中发挥作用还需要进一步研究和探索。

【参考文献】

[1] 周新军、柴源：《生态环境损害赔偿法律问题研究》，载《重庆理工大学学报》2018年第10期。

[2] 刘益：《环境民事公益诉讼的目的论》，载《重庆理工大学学报》2015年第29期。

[3]黄军：《浅析我国环境民事公益诉讼问题及建议》，载《法制博览》2014第21期。

[4]竺效：《论环境公益诉讼保护的实体利益》，载《中国人民法学学报》2016年第2期。