【内容摘要】开展刑事法律监督关系到国家利益、社会利益和当事人的合法权益，《检察机关案件质量主要评价指标》的施行和修订，有效引导开展刑事法律监督，在质量评价指标的运行过程中，出现的部分“反管理”现象，对法律的权威和检察机关的执法司法公信力造成损害，本文结合依法治国的法治进程，从强化法律监督，推进司法公正、提升检察公信力的角度出发，围绕“高质效办好每一个案件”，从办案理念、办案效果、社会治理等方面寻求突破，以求极致的标准提升刑事法律监督能力。

【关键词】质量评价指标 “反管理”现象 刑事法律监督

引言：

检察机关案件质量主要评价指标是对检察机关办案动态过程、静态质量进行全过程、全方位的有效监控和管理的各项机制构成的有机系统，要正确认识指标背后的司法价值，真正体现公平正义的司法理念，真正落实指标的“指挥棒”作用，切实提高案件质量，对于质量评价指标运行过程中存在的唯指标论、盲目攀比等现象，要及时更新办案理念，拓宽办案思路，强化办案效果，针对刑事案件的个体性、特殊性，不仅要用衡量总体办案质量的各项指标评价检察官办案工作的整体质效，还要对检察官办理的个案进行具体分析，系统评价检察实绩。

一、刑事法律监督质量评价指标机制的建立与运行

最高检印发修订后的《检察机关案件质量主要评价指标》，共计46项，涵盖“四大检察”主要案件类型、主要办案活动、主要诉讼流程，以及所有刑事法律监督方式，包括立案监督、抗诉、纠正违法、检察建议、纠正漏捕漏诉等方方面面，是科学评判检察机关法律监督成效和依法履职质效的“指挥棒”，事关司法为民、公正司法初心，事关“高质效办好每一个案件”的基本价值追求，科学运用刑事法律监督质量评价指标有利于引导各级检察机关围绕基本价值追求，通过充分发挥对刑事检察质量的评估、监督和引导功能，不断提高办案质量，补短板、强弱项，不断加强刑事法律监督能力建设。从性质上讲，刑事法律监督质量评价指标反映了对刑事检察监督业务的各项要求，检察机关对刑事法律监督设置质量评价指标是内部监督和管理，作为新型的案件管理手段，具有宏观指导、综合评价、辅助决策等功能，但是评价指标的评价结果不能作为评判案件质量的唯一标准，仍需要综合其他方面的情况对案件质量作具体分析。

（一）宏观指导功能。刑事法律监督质量评价指标本身反映的就是检察机关的法律监督业务要求，有效引导、指挥各级检察机关围绕评价指标开展刑事法律监督工作，对于提升检察监督办案质效和维护公平正义发挥了有效作用，通过设置立案监督、侦查活动监督、审判活动监督等指标，确保在程序上、实体上规范刑事执法司法活动，保障人民群众合法权益，更好更快实现社会公平正义，在一定程度上就是“指挥棒”、“风向标”，明确了各项检察监督业务的方向和要求。

（二）综合评价功能。纵向的综合评价功能主要体现于对刑事法律监督中不同类型案件、不同诉讼环节的办案质量评价，如对不诉率与追诉到案判处有期徒刑、不捕率与追捕到案判处三年以上有期徒刑、纠正违法类检察建议与纠正违法、立案监督和监督后判处有期徒刑等之间的组合姓评价，可以实现对相关刑事法律监督办案情况的精准评价；而横向的综合评价功能则体现于对不同办案主体之间、不同办案部门之间、不同办案地区之间的评价，便于上级检察机关及时掌握各条线刑事法律监督工作开展情况。

（三）辅助决策功能。通过对各项刑事法律监督指标数据的分析研判，让上级检察机关以及检察长等院领导及时掌握本地区、本院、本部门的办案现状、态势、特点、规律以及存在的问题，以及掌握各地区、各部门、各办案检察官的办案质效，对于薄弱环节可以及时进行指导提升，学习交流，切实补短板、强质效，对于涌现出的先进典型及时进行鼓励，通过质量评价指标，结合有效的奖惩措施，激发各级检察机关检察人员充分发挥办案主动性、积极性、创造性，最终促使检察人员牢固树立案件质量意识，切实提升各项刑事法律监督能力。

二、质量评价指标运行中刑事法律监督的“反管理”现象

刑事法律监督是宪法定位下检察机关发挥法律监督权的重要抓手，是为维护和保障法律正确实施、促进社会公平正义、推进保障人权而设置的，运用立案监督、侦查活动监督、审判活动监督等方式促进执法司法规范化建设，影响的是依法治国的步伐、经济社会的和谐稳定发展和人民群众的合法权益。但在质量评价指标体系运行过程中，少数地区出现“反管理”现象，“反管理”就是违背司法规律、背离考核初衷、影响考核质效的各类情形，少数地区为求数量排名，使得刑事法律监督“简单问题复杂化”、“人为降低司法办案效率”、“被动应付工作”、“案件质量以指标论英雄”等现象发生，不仅不利于维护法律的尊严，也会弱化检察监督权的刚性，同时挫伤了基层干警干事创业的积极性和主动性。

（一）以“协调配合”代替“法律监督”

检察机关与公安机关、审判机关是分工负责、相互配合、相互制约的关系，最终目的是为了实现公平正义，只有这样，才能达到准确有效地执行法律，惩罚犯罪，保护人民的目的。如上所述的相互配合主要是要围绕查明的案件事实，正确适用法律，而相互制约是为防止和及时纠正可能发生的错误，通过程序上的制约，保证案件质量，如检察机关对公安机关的侦查活动监督和对审判机关的审判活动监督，公检法相互配合的目的是保障刑事诉讼程序的顺利进行，保障准确适用法律和定罪量刑，但并不包括通过“协调配合”来人为提升刑事法律监督指标数量，少数地方检察机关在运行质量评价指标机制的过程中，为片面追求高指标、数量排名，通过与公安机关、审判机关进行协调，由公安机关、审判机关配合，共同人为拔高刑事法律监督数量，如追诉到案指标，由公安机关配合，将尚未移送审查起诉的案件及人员留由检察机关进行追诉，并根据数量排名情况，根据月度、季度的情况进行分阶段追诉，以达到追诉到案数符合排名的波动情况，这样的“协调配合”可以客观上带动刑事法律监督数量的提升，但是对刑事法律监督能力的提升却没有产生实质的作用，人为增加无谓的工作量，在一定程度上挫伤了基层检察干警的积极性和创造性。

（二）“唯指标论英雄”

刑事法律监督质量评价指标是刑事检察监督工作的“指挥棒”和“风向标”，最高人民检察院检察长应勇多次强调“没指标不行、唯指标不行，虚假指标更不行”，旨在引领各级检察机关通过高质效办案取得实实在在的成效。2023年3月，最高检印发修订后的《检察机关案件质量主要评价指标》，强调要更好统筹“有数量的质量”和“有质量的数量”，体现质量、数量、效率、效果的有机统一，从业务评价的角度来看，显然是要突出刑事法律监督的“质量”，但是在质量评价指标机制的运行过程中，少数地方检察机关出现“唯指标论英雄”的现象，片面强调追求“数量”，而弱化了刑事法律监督的“质量”，其中的数量包括追诉追捕到案量等以案件量为基数的，也包括以审结数作为分母评价比率的，如少数地方检察机关为了缩小分母，提高比率，人为的调整案件的起诉量，如在季度、半年节点人为调整案件审结数量，以达到指标分子除以分母的最大化，从而提升考核等次排名。

（三）“选择性监督”

围绕刑事法律监督质量评价指标体系，对于纳入评价指标体系的指标或者易达成的指标选择性监督现象存在，如在质量评价指标中，监督撤案率为100%，由检察机关监督公安机关撤案，公安机关已撤案的即达成指标，该指标并不要求数量，以至于少数地方检察机关认为，只要完成一个即可，并选择性对其他有数量要求的指标进行重点开展监督。笔者认为，刑事法律监督是检察机关法律监督职能的重要内容之一，也是刑事诉讼法赋予检察机关的一项重要职权，是及时纠正立错案、有案不立、有罪不究、以罚代刑、判决不公等执法不严问题的有力措施，涉及到方方面面，应面面俱到，为配合刑事法律监督质量评价指标体系，选择性监督不仅不利于全面开展刑事法律监督，与“高质效办好每一个案件”的基本价值追求也是相背离的。

三、“反管理”现象对法律尊严和检察机关公信力的损害

“简单问题复杂化”、“一刀切”、“被动应付工作”、“唯指标论”等反管理现象不仅背离考核的初衷，影响考核质效，损害基层检察人员的工作积极性，且无益于刑事法律监督能力的提升，损害检察机关的公信力和法律的权威及尊严。

（一）监督执行乏力，刚性不足

质量评价指标体系运行过程中，反管理现象带来的片面追求指标高数量的结果使得检察机关对审判机关、侦查机关的刑事法律监督陷入“刚性不足”境地，侦查机关“奉上”已刑事立案但经查证犯罪事实不成立需要撤案的案件给检察机关，由检察机关“把关”开展监督撤案工作，再如对符合逮捕条件且可能判处三年以上有期徒刑需要提请批准逮捕的犯罪嫌疑人，由检察机关制发追捕书，侦查机关再行上网列逃，此类监督甚至毫无监督刚性可言，检察机关刑事法律监督是否具有刚性，直接关系法律监督的效果，直接决定法律监督的权威，此类监督为了增加考核数量，人为增加无谓的工作量。

（二）监督方式运用比例不协调

现有检察机关监督方式主要包括纠正违法、检察建议、纠正漏捕、纠正漏诉、抗诉、立案监督等，由于少数地方检察机关片面追求诉讼监督数量，存在轻率、随意开展监督的情形，如实践中存在将消极取证、讯问力度不够、侦查思路偏差、办案水平不足等作为侦查违法事项予以纠正的情况，这实际是对监督范围的误解，对于未使用强制手段、不侵害相对人基本权利的任意侦查行为以及侦查策略选择，不应属于监督范围，简单地、不加区分的将此类侦查行为适用与之不相适应的监督方式，是对监督权的滥用，也与法律监督目的相违背。

（三）执法司法规范化仍得不到有效改善

侦查机关、审判机关的执法司法规范问题仍然大量存在、重复发生，如利用侦查活动监督平台开展的纠正违法活动，大量《侦查活动监督通知书》、纠正违法类检察建议书监督的内容包括见证人或侦查人员未签字、批准逮捕决定书回执未在三日内送达、提供的证据复印件未体现证据来源、电子数据备份文件未随案移送、未向被害人阐明认罪认罚从宽制度等等仍然重复发生，检察机关制发的大量《侦查活动监督通知书》、《检察建议书》没有应有的法律效力和制度支撑。

四、质量评价指标引导下，提升刑事法律监督能力的几点思考

核心业务数据背后是检察工作现代化的理念和逻辑，刑事法律监督质量评价指标体系的设置是为进一步提升刑事法律监督能力、机制、体系的现代化，刑事法律监督工作现代化不是要最大限度的抓指标、抓数量，而是深层次地的研究和把握指标背后的“党和人民群众的需求”、“刑事检察工作的规律”、“公平正义的内在价值体现”以及“基层检察机关的工作实际”，打破刑事法律监督困境就是要切实实现刑事法律监督工作现代化，以高质效地办好每一个案件。

（一）跳出“圈圈”，站在更高层次上不断更新刑事法律监督理念

刑事办案是检察机关履行刑事法律监督职能的基本方式，有案件办理，就必要有案件管理；强调案件办理，就应该重视案件管理，强调法律监督现代化，就必然要求有与之相适应的案件管理现代化予以支持和保障，检察机关案件质量评价指标体系是案件管理的有效手段，刑事法律监督现代化需要各级检察机关及检察人员结合质量评价指标体系，依法能动履职，刑事法律监督现代化的成果最终也要转化为人的综合素养、创新思维能力和行为方式等全面提升，根本上要求各级检察人员不断更新刑事法律监督理念，着实通过实质化办案推动刑事检察依法能动履职，检察人员应当理性看待案件质量主要评价指标的确立逻辑和现实意义，全面准确把握，善用、用好评价指标，防止出现“为数据而数据”的违背司法规律的行为，坚守司法为民、公正司法的初心，要坚持实事求是原则，不简单机械以案件经历的诉讼环节少、办事时间越短作为“好”的标准，也不要不顾具体案件的犯罪类型、复杂程度和影响范围而简单地断言不起诉率越高越好、诉前羁押率越低越好，否则，最终的案件考核也就背离了制度设计的初衷，失去了适用的意义。

（二）拒绝“躺平”，同时也要避免刑事法律监督质量指标“层层加码”

杜绝“层层加码”，就要让它失去滋生、蔓延的环境，一方面，强化问题导向、目标导向、效果导向，对苗头性的“层层加码”倾向及时刹车，切实推动各级检察机关树立正确的绩效观，笔者认为，各级检察机关在面对指标的异常变化，应分析研判产生原因、趋势对比、对策建议，找准相关个案办理的提升路径，在与全国指标值对比尚未进入理想指标值的工作，通过个案的高质效办理推动弱项指标补强。二方面，要不断完善用人机制，严管厚爱，带动基层检察人员积极性和创造性，从“抓落实”上下功夫，对于存在本领不足、本领恐慌、本领落后的问题，有针对性加强干部培训，让各级检察人员有底气的施展才华，不躺平也不“内卷”，创造真正的新鲜基层经验。三方面，要不断完善容错纠错机制，激励各级检察机关及检察干警改革创新，对于检察机关、检察人员主观上出于担当尽责，但客观上由于不可抗力、难以预见的因素造成的“监督失误”等情形，通过及时纠正的方式予以宽容免责。

（三）破解“肠阻梗”，持续推动刑事检察“职能整合”与“流程优化”

现阶段，侦查活动监督、审判活动监督局限于对已结案的刑事案件开展监督，监督滞后情况突出，在信息技术飞速发展的大数据时代，检察机关应当坚持守正创新，勇于变革工作模式，加强加大数据技术、人工智能与刑事法律监督的融合，通过政法协同平台，建立刑事法律监督大数据模型，切实推动刑事法律监督“流程优化”，全面、高效开展监督，笔者认为，依托侦查活动监督协作办公室，将侦查机关未侦结刑事案件、行政案件纳入监督范围，同时体现于政法协同平台，对于类案发现的吸毒、嫖娼、卖淫等重点行政案件及时开展阅卷审查，从中发现贩毒、组织卖淫等刑事立案监督线索，对于公安机关降格处理、有罪不究、有案不立等情形开展侦查活动监督，只有通过解决固有监督滞后问题，才能切实破解“肠阻梗”，而不是止步于原有的监督范围，通过协调监督甚至造假方式提升考核排名等次。

（四）把住“总开关”，持续强化刑事法律监督“个案办理—类案监督—系统治理”

高质效履行法律监督职责要坚持以办案为中心，在个案办理中发现类案监督线索，通过类案监督提升个案监督质效，推进执法司法配合制约机制建设，实现“办理一案、治理一片”的社会效果，高质效办好每一个案件，归根结底落到每一个个案办理，这就需要在办理个案的过程中找准路径，拓宽监督思路和方式，通过“监督+配合+提升”，促进侦查人员切实提高证据意识、取证能力。如侦查活动监督平台运行过程中，在个案办理中，要根据案件的具体情况，选择使用个案纠违、类案纠违、诉源治理等不同监督方式，推进共商共治，如对于通过制发《侦查活动监督通知书》方式发现的反复出现的违法问题，可以通过制发纠正违法类的检察建议书予以督促落实。如对一般案件和重点案件的分别考核，重点案件可以包括涉众、涉企、涉民生等案件，针对此类案件，将开展社会综合治理监督常态化，实现此类案件的系统模型治理。监督只是一种手段，促进严格公正司法、确保法律统一正确实施才是根本，要提升刑事法律监督的“质量”，避免过度强调“数量”。

（五）打破“僵局”，切实提升刑事法律监督的刚性和效能

在刑事法律监督质量评价指标体系运行过程中，出现的“唯指标论”现象，只是人为增加刑事法律监督数量，并没有对侦查机关、审判机关的执法司法规范带来实质性提升，甚至毫无刚性而言，监督没有应有的效果。“无救济即无权利，无后果即无监督”，通过监督产生法律效果，侦查违法行为得以改正，人权得以保障，就是发挥监督效力的方式，具体而言，一方面要丰富刚性的监督方式，如宣告证据无效、提出处分建议等，另一方面还要强化现有柔性监督的刚性保障，如检察建议无正当理由不采纳提出处理意见、对检察建议送达公开听证、督促落实听取社会意见等，另外，虽然监察体制改革对检察机关的法律监督权带来冲击，检察机关的法律监督面临很大的挑战，但检察机关保留对司法工作人员14项职务犯罪的立案侦查权，有效保障刑事法律监督刚性，在刑事检察履职过程中，应及时移送个案办理或类案发现的违法犯罪线索，针对通过阅卷审查过程中发现的有案不立、有罪不究、降格处理等情形，《人民检察院组织法》赋予检察机关调查核实权，这是刑事法律监督的后盾和刚性的支撑，因此，从强化检察机关法律监督的刚性出发，应不断完善、补强检察机关的调查核实权。

结语：

刑事法律监督要从根本上满足人民群众的法治期待，满足人权保障的时代要求，满足公正司法、确保法律正确实施的需求，在质量评价指标体系的“指挥”下，还有需要研究、解决的问题，刑事法律监督能力现代化、检察司法公信力表达依然任重道远。

参考文献：

[1]王强、张莹、刘洋、程传杰：《检察机关案件质量评价指标体系的反思与运用》，《中国检察官》，2020年4月。

[2]孙谦：《刑事侦查与法律监督》，《国家检察官学院学报》，2019年第4期。

[3]周长军、杨丹：《刑事公诉：质量优效率高效果好》，《检察日报》，2023年6月。

[4]陈瑞华：《只剩“柔性监督”手段的检察机关行使的“刑事法律监督”职能走向终结》，《法学学术前沿》，2018年第1期。