（福建省永安市人民检察院 许旭菲^*）

摘要：党的二十大明确指出，在社会基层坚持和法治新时代“枫桥经验”。但随着进入新时代，人民群众在民主、法治、公平、正义等方面的需求日益增长，大量的矛盾纠纷进入司法领域，对对接访工作提出更高要求。本文以坚持和发展新时代“枫桥经验”为视域，以S市检察机关信访工作为例，分析检察机关涉法涉诉信访存在问题及成因，对如何建立健全检察信访工作法治化机制，实现“抓末端、治己病，抓前段、治未病”法治建设要求，提出粗浅的建议。

关键字：枫桥经验 检察环节 信访工作 法治化

党的二十大报告提出“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”，强调“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。习近平总书记指出，一个现代化国家必然是法治国家。人民是中国式现代化直接的受益者和评判者。控告申诉检察是检察机关与人民群众距离最近、联系最紧、接触最多、情感最深的窗口，是“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平”的“最后一公里”。在推进检察工作现代化进程中，推动检察信访矛盾实质性化解，不断满足人民群众日益增长的法治需求，具有十分重要的意义。

一、“枫桥经验”的时代内涵及对检察工作指导意义

上世纪六十年代，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”。1963年毛泽东同志亲笔批示：“要各地仿效，经过试点，推广去做。”由此，“枫桥经验”成为全国政法战线的一面旗帜。之后，“枫桥经验”得到不断发展，形成了具有鲜明时代特色的“党政动手，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的枫桥新经验。习近平总书记就坚持和发展“枫桥经验”做出重要指示，要求各级党委政府适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方法解决涉及群众切身利益的矛盾和问题。“枫桥经验”的出发点和落脚点是要解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题。

基层检察机关的信访接待工作是涉检信访工作中极其重要的一个环节，是化解社会矛盾、维护社会稳定的关键。接访工作的水平很大程度上决定了矛盾风险能否化解，决定了信访人能否息诉罢访，同时也直接影响着检察机关的威信和形象。控申部门作为坚持机关直接服务涉法涉诉信访群众的“终端”“窗口”部门，坚持和发展新时代“枫桥经验”，依法审查办案，强化释法说理，压实首办责任，是提升新时代信访工作法治化水平的重要途径。因此，接访人员应当认真学习“枫桥经验”，实际接访过程中坚持和发展“枫桥经验”，在日常的接访中牢固树立群众意识，增强群众观念，提高接访水平，坚持将信访群众吸附在基层，信访矛盾解决在基层，维护良好的社会秩序。

二、检察机关坚持和发展“枫桥经验”的价值皈依

（一）新时代“枫桥经验”对检察机关参与社会公共治理的基本要求

“枫桥经验”发端于基层农村，并逐步扩展为跨区域一体适用的中国式社会治理模式，是机关、社会组织和公众力量等多元主体参与社会公共治理的一种实践结果。在这个实践过程中，无不体现了多元主体坚持“人民至上”和以人民为中心的世界观和方法论。对检察机关而言，由于检察权的司法价值主要体现在“惩治犯罪、保障人权和定分止争”上，因此，检察机关坚持和发展新时代“枫桥经验”，积极有效参与社会公共治理的一个基本要求，就是要通过检察履职践行司法为民理念，既强化法治保障作用，又从源头上防范和化解矛盾，做到守土有责、守土尽责。具体来说，就是要立足新时代我国社会主要矛盾已经发生转化这一最大的实际，切实增强以人为本意识，积极回应人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境的新要求，畅通民意表达渠道，坚持听民声、察民情、解民忧，不断提升做群众工作的水平，依法及时就地解决群众合理诉求，解决好群众关心的权益保障、公平正义等问题，促进社会和谐稳定。

（二）时代“枫桥经验”对市域社会多元共治的示范意义

新时代“枫桥经验”切合社会转型期利益主体多元、社会冲突增加所面临的新形势、新任务，更加强调在党委政府主导下执法、司法和社会力量各尽其职，依靠人民群众解决群众身边的问题。党的十八大以来，习近平总书记从党和国家事业发展全局和战略的高度，就如何进一步推进国家治理体系和治理能力现代化提出了一系列新理念新思想新战略，其中属地为主、因地制宜的市域社会治理能够将风险隐患化解在萌芽、解决在基层，以点带面进行社会治理，是最直接、最有效防范化解信访矛盾风险的重要举措。随着市域社会多元共治的不断铺开和层层深入，检察机关深度参与其中，通过“群众信访件件有回复”、院领导包案、公开听证、司法救助等举措，积极运用法治式化解矛盾纠纷，规范公民行为，为市域社会多元共治起到了积极的示范作用。

（三）坚持新时代“枫桥经验”是高质效办好信访案件的工作要求

最高人民检察院应勇检察长指出，要用心用情用法高质效办好每一

件信访案件，既解“法结”又化“心结”。所谓“高质效”，即办理案件质量要高、效率要高、效果要好，每一个案件都承载着当事人的切身利益，通过办好每一个个案，才能实现以个案的公平正义厚积司法的公平正义的目标。高质效办案与新时代“枫桥经验”的价值目标高度契合，以化解和预防矛盾纠纷为基本内涵，实现民主、法治、公平、正义。作为国家法律监督机关，检察机关应当更新办案理念，积极践行新时代“枫桥经验”，把社会矛盾化解融入检察履职全过程，以真正实现高质效办案。一方面，检察信访工作应以“案结事了人和”为追求，在诉访分离的前提下，依规依法律将信访事项纳入办案化、标准化程式，做到形式公开与实体公正的统一，完善多元化化解矛盾机制，推动社会关系的修复。另一方面，检察机关要依法能动履职推动诉源治理，全面把握个案办理、类案监督、系统治理的规律，聚焦市域社会治理突出问题，凝聚起内外联动的治理合力，强化源头治理消弭化解社会矛盾。

三、检察环节信访矛盾治理的样态考察：S市检察机关坚持“五抓五

提”践行新时代“枫桥经验”助推信访源头治理

近年来，S市检察机关坚持和发展新时代“枫桥经验”，牢固树立矛盾纠纷化解、诉源治理意识，能动履行控告申诉检察职能，切实将矛盾纠纷稳控在当地、化解在初始环节，全市检察机关越级信访、重复信访数量呈逐年下降趋势，绝大多数首次信访申诉案件在首办环节得到及时化解。

一是抓细回复答复，提升信访处置工作质效。群众信访“件件有回复”制度推行以来，S市检察院制定《办理信访事项工作实施细则》和信访联络员制度，促进工作流程化、规范化、长效化，并通过信访2.0系统每月开展至少2次网上巡查督导，对发现的问题进行通报并要求限期整改，确保相关措施落地见效，全市检察机关对符合回复、答复条件的4008件信访件，均做到7日内告知“已收到、谁在办”，3个月内办理过程或结果答复率100%。建立日常信访动态管理模式，对接收的信访件进行精准评估、及时分流，按照“三到位一处理”的要求，及时跟踪承办部门、承办人依法处置，将矛盾化解在初始环节，有效降低信访“案-件比”，以更优质服务满足群众检察需求，有力推动“案结事了人和”。如针对信访人巫某反映其因身份信息被交通肇事案罪犯盗用而被终身禁驾的情况，市检察院调查属实后，交由S区检察院向区法院发出《再审检察建议》，促使区法院补充裁定予以更正。

二是抓准领导包案，提升化解疑难信访力度。市县两级检察院院领导率先垂范，主动承办疑难复杂信访案件、首次申诉信访案件的包案化解工作，主动接待群众来访，当面了解群众诉求、听取信访人意见，认真组织阅卷研究案情、实地走访调查，全程参与矛盾化解工作。2021年以来，全市检察机关领导包案办理信访案件296件、接待信访群众229人、主持检察听证39件，有效推动化解一批信访“老案”。如市检察院党组书记、检察长包案办理的陈某恒信访案中，针对陈某因其女儿被伤害致死导致家庭经济困难，遗下的两名未成年子女学业难继的情况，及时开展司法救助，并协调民政部门解决低保、减免费用等问题，最大限度消除被害人亲属因案造成的伤害，做到法理情兼顾，促成信访人书面承诺息诉罢访。

三是抓牢控申办案，提升能动纠错补瑕能力。牢固树立“办信就是办案”的工作理念，积极探索信访“案件化”办理路径，深挖司法不公、执法不严等问题线索，按照调卷审查、全案审查要求审慎办理刑事申诉案件，全面落实公开审查工作机制，大部分案件在首办环节得以息诉息访。同时加大对内部立案监督、国家赔偿、控告违法违规和阻碍辩护人、诉讼代理人行使诉讼权利案件的办理力度，切实履行好控告申诉检察的内部制约、外部监督制约作用。结合刑事申诉、国家赔偿等案件的办理，坚持每案开展反向审视工作，对原案中各环节存在的问题进行分析，针对性地提出规范司法、改进工作的意见建议。如S区检察院在检律协作联席会上了解到，S区公安分局在部分刑事案件中未依法主动告知辩护律师有关嫌疑人变更强制措施、移送审查起诉等重大程序性决定情况，遂开展类案专项监督，向区公安分局发出纠正违法检察建议，后续跟进督促整改落实到位，并会同司法局、公安分局等建立健全工作机制，该案例被最高检评为2022年保障律师执业权利典型案例。

四是抓好司法救助，提升帮扶困难群众水平。贯彻落实上级部署要求，开展“司法救助助力巩固拓展脱贫攻坚成果助推乡村振兴”等活动，会同市乡村振兴局、民政局、妇联等部门建立协作机制，对五类农村地区困难当事人和困难妇女群体“应救尽救”“应救即救”，同时深化一体化办案，制定《刑事检察办案环节国家司法救助衔接工作规定》，建立部门定期会商、前置审查等制度。如J县检察院办理的潘某司法救助案，了解到其在领取9万元司法救助金仍生活困难，即协同妇联、乡镇及村委、民政局多方联动，由县民政局给予潘某及其两个子女民政救助5万元并办理了低保，镇政府给予其5000元临时救助，并由所在村委会组织捐款并聘请护工照顾潘某。2019年以来，全市检察机关共办理国家司法救助案件142件，发放救助金469万余元。又如N县检察院《搭建司法救助协作平台，集中助推贫困户精准脱贫》的经验做法被最高检评为“五佳国家司法救助事例”。

五是抓实检察听证，提升矛盾就地化解比例。提高听证覆盖面，市县两级检察院均建成规范化检察听证室，对符合条件的刑事申诉、信访等案件一律听证，共召开公开听证会61场。如J县检察院办理的翁某申请立案监督一案，翁某因堆积在宿舍楼的废品被社区保洁员清理丢弃，报案后对公安机关作出不立案决定不服，申请立案监督，J县检察院审查后认为公安机关不立案决定并无不当，邀请县公安局、民政局及社区工作人员举行公开听证，共同开展释法说理，消除申请人的疑惑，有效化解矛盾，申请人当场表示息诉息访。同时，提升听证灵活性，针对山区交通不便的现状，采取简易听证、上门听证等方式，提效率、暖民心，努力做到“止于至善”。如信访人李某替女儿向市检察院申请民事监督，因不能提供有效委托材料导致无法受案，李某因此持续信访、控告，市检察院举行简易听证，邀请律师作为听证员，通过第三方释法说理，既解“法结”又解“心结”，信访人当场表示理解和息访。

四、检察环节信访矛盾风险反映的问题及成因分析

（一）前端执法办案环节践行新时代“枫桥经验”的主动性存在薄弱环节

我国经济快速增长带来利益分配调整的现实矛盾，权利救济机制的不健全让矛盾存在堆积和激化的风险。信访制度作为群众表达诉求的重要渠道，因其能够反映社情民意、调节利益分配、化解社会矛盾，在我国政治体制和社会生活中发挥着重要作用，也成为表征社会风险的“晴雨表”。其中，涉法涉诉信访是民众以“信访”方式表达法律诉求意愿的具体化。随着信访救济功能的强化，大量的社会矛盾涌向信访渠道，并以案件的形式进入司法领域，潜藏着的社会风险急剧增大，而现阶段司法环节前端执法预警不足，部分执法办案人员缺乏践行“枫桥经验”主动性，对信访矛盾的风险防范和预警意识不够，缺乏动态的、有针对性的防范预警措施，错过在前端预防化解涉法涉诉信访矛盾的时机，导致检察机关在源头防范、矛盾诉求处置化解上陷入被动。

（二）践行新时代“枫桥经验”的实效性有进一步改进提升空间

近年通过大力实施“群众信访件件有回复”制度，积极探索建立简易公开听证制度，构建每案必评依法化解等工作机制，检察机关涉法涉诉信访工作取得了实实在在的效果，有力促进了检察信访矛盾化解，但具体来看，相关工作体制机制仍存在一些堵点难点，影响了践行新时代“枫桥经验”的实效，需进一步改进提升。比如，在内部协调机制上，随着检察机关内设机构改革与重塑，目前涉法涉诉信访由控告申诉检察部门受理审查，但信访案件的办理涉及刑事、刑事执行、民事行政检察等相关部门，而各部门之间的分工配合尚未予以明确，并且缺乏有效的监督手段，流程监管不完善，信访责任追究不到位，导致信访处置组织管理机制不够到位、信访风险防控机制不够完善、诉求表达传导机制和信访办理反馈机制不够健全，在一定程度上影响了涉法涉诉信访矛盾的有效清理。在外部协调配合机制方面，检察机关与其他单位之间在信息共享、移交衔接、联防联控、教育疏导、救助帮扶等方面的协作配合机制不够健全。各部门之间信息不流通，缺乏有效的涉法涉诉矛盾风险防范化解平台，造成一个信访问题交叉多个信访部门的现实困境。

（三）践行新时代“枫桥经验”的创新性还有待加强

检察环节出现的信访问题常常涉及公安、法院等多个执法司法部门。部分信访人对我国司法体制存在误解，以为作为法律监督机关的检察机关可以对其他部门的一切行为进行监督乃至干预，对于依照法律应由其他机关通过正当程序解决的信访诉求，执着于向检察机关信访，甚至存在“大闹大解决、小闹小解决”的错误理念。而对于不存在明显错误的涉法涉诉问题，检察机关往往通过释法说理消弭纷争，矛盾处置方式单一，信访化解率低。同时，受法律制度的不完善、司法职能的有限性、救济手段的局限性等因素影响，检察机关对部分信访矛盾无法从根本上进行依法化解，处理结果与信访人预期存在差距甚至衍生出次生信访矛盾风险。

(四）践行新时代“枫桥经验”的终结性还有待进一步提升

我国相继颁发实施三大诉讼法，构建了较为完善有效的公民权益保护机制，从立法上赋予以刑事检察、民事检察、行政检察以及公益诉讼检察为体系的“四大检察”有力支撑。通过申请检察监督程序向检察机关反映诉求、维护权益已经成为当事人的重要选择。由于经济社会转型期的社会关系纷繁复杂，法律的滞后性所带来的权利救济脱节尚无法被完全克服，而检察监督对当事人而言是权利救济的最后一道司法程序，其终结性决定了诉讼监督工作的复杂性、敏感性，如果检察机关作出维持原办案机关的决定，就容易引发信访人针对检察机关信访的问题。近年来检察机关虽然完善了诉访分离、程序导人、案件办理、多元化解、终结退出等方式，但检察机关依法作出信访终结的案件，部分信访人仍然上访，存在终结不了或终而不结的现象。

五、对完善检察信访法治化工作机制的建议

（一）以畅通群众诉求表达渠道为重心，深化12309检察服务平台建设一是打造人性化的信访窗口。严格执行诉访分离制度，将12309检察

服务中心打造成融合程序导入、法律咨询、便民服务于一体的综合服务平台，依法律按政策及时、就地解决群众合理诉求。认真落“三到位”工作要求，做到首访即办、简案快办、重复访联办。二是畅通智能化的信访渠道。借助网络信息技术，拓展中国检察网功能，与政府“一网统管”平台对接，推进网络信访受理回复、办理查询与办结评价等功能升级，逐步将群众线下来访变为线上信访，减轻群众诉累。三是完善公开化的信访听证。全面梳理公开听证和简易听证在控告申诉环节运用状况，切合涉法涉诉信访工作特点，加大简易公开听证工作力度，建立以“公信人士”为主体的听证员库，细化听证程序，配套建立听证信息平台，以公开促公正、赢公信。对当事人因年老、残疾等出行不便或涉基层组织的信访案件，开展上门听证，实现司法为民、便民。

（二）以保障群众合法权益为基本，高质效办好每一个控告申诉案件

一是完善办案质量与风险双控机制。发挥控申部门信访风险监测作用，准确收集和转达在办案件当事人的信访诉求，督促检察官实时评估办案风险，制定风险处置化解方案，运用检察业务应用系统和重点信访报告机制，激发信访维稳的聚力效应。落实检察官办案质量与风险防范主体责任，聚焦群众反映强烈的痛点，运用检调对接、刑事和解和司法救助等多种方式，协同做好“窗口期”矛盾化解工作。二是完善控告申诉办案机制。针对业已发生的信访矛盾纠纷，依托诉讼化程序，在受理审查、立案复查和结案答复等不同环节引入公开听证，努力做到事心双结。对信访人对检察机关作出的处理决定、监督结论有较大争议或控告检察人员违反办案职责的，用好控告自办和信访评查等办案化方式，查明事实，加强疏导，依靠执法办案内部监督助力提升息诉息访的权威性。三是探索涉法涉诉信访统筹协处工作机制。既分工负责，也合力履职。以重点信访信息通报为切入点，优化人大常委会转办、代表转交信访事项办理机制，不断改善作为监督者的检察机关和作为被监督者的其他司法、行政执法机关之间的关系，维护检察机关的司法权威。

（三）以保障社会公众参与为重点，构建信访矛盾多元解纷机制

一是强化检律协作机制。完善律师参与化解和代理涉法涉诉信访工作

机制，强化与当地司法行政机关、律师协会等的工作联系，利用联席会、同堂培训等方式，提升律师对参与接待来访、提供法律援助、参加公开听证等工作的认知，发挥其作为法律专业工作者监督司法和化解矛盾纠纷的双重作用。二是深化国家司法救助机制。对内，进一步健全司法救助线索移送常态化机制，完善心理矫治、释法明理等多种疏导方式，提升检察办案环节救助效果。对外，聚焦重点人员、弱势群体，主动对接民政、妇联、教育等主管单位，将国家司法救助的“独角戏”变成政府和社会多方参与的“大合唱”，增强群众的获得感、幸福感。三是加强检调对接机制建设。增强融入“大调解”格局的主动性，加强与同级司法行政机关的对接，搭建检调对接常态化工作平台，规范检调对接工作程式，对信访当事人有和解意愿的，协调人民调解员对实体诉求进行调解，推进检察环节信访矛盾依法化解。

（四）以夯实法治保障为根本，推动构建基层治理共同体

一是以法治之力服务“基层之治”。通过主题教育引导检察人转变司

法理念，聚焦坚持和发展新时代“枫桥经验”、市域社会综合治理，立足执法办案积极践行法治经典、检察经典，在依法办案的同时，兼顾人情事理、公序良俗、乡规民约，将以案释法、法治宣传重于办案活动中、增强社会公众学法、守法、懂法、用法意识。以公正司法为目标，融监督于办案，对在办案中发现的管理缺位、制度漏洞等情况，用好用足法律监督举措，以检察办案的法治之力服务“基层之治”。二是以公众参与夯实基层治理根基。深化人民建议收集和检务公开等工作，加强社区居民对诉求表达、权益保障的检察途径的认知，在推进网格化管理中形成品牌效应，吸引更多群众遇事找检察信检察。深化公开听证，有序组织人大代表、政协委员、法学专家人民调解员等社会力量，参与化解涉法涉诉矛盾纠纷，帮助修复受损的社会关系，共同营造和谐友善、民主法治的社会环境。三是检察服务创新驱动发展。切合经济社会高质量发展的新要求，立足法律监督职责，聚焦专业化监督和协同化履职，探索新途径、新方式，着力提供更优质的“检察产品”。运用法治化方式，更好化解经济发展过程中产生的社会矛盾，倾听各类市场主体的合理合法诉求，加强法治宣传，激发企业、行业组织等依法经营、防范风险的自律功能，以法治之力夯实社会治理的基础，努力实现经济社会发展与社会治理的双赢共赢。