【内容摘要】 历经多年司法实践，民事执行检察监督制度已成为中国特色检察制度的重要组成部分，在规制执行活动、破解执行难题、保障当事人合法权益等方面发挥了重要作用。鉴于立法规定的较为宽泛，当前基层检察机关民事执行监督工作仍面临着案件线索匮乏、线索渠道不均衡、监督层次偏低、监督效果不理想等问题，离最高人民检察院提出“高质效办理好每一个案件”有一定差距。因此，在民事强制执行法案审议之际，重新审视检察机关特别基层检察机关民事执行监督工作的开展情况，争取在立法层面解决制约民事执行监督高质效发展的不利因素

【关键词】 民事强制执行立法 民事执行监督 问题 对策和建议

2022年6月，最高人民法院（以下简称最高法）向全国人大常务委员会《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》（以下简称《草案》），标志着我国民事强制执行立法程序正式启动。《草案》的出台,对于落实党中央关于切实解决执行难部署、完善中国特色社会主义法律体系、巩固社会主义基本经济制度、规范约束执行活动、强化执行监督、推动执行体系和执行能能力现代化有着重要意义。鉴于《草案》第九十六条限定了检察机关依职权监督的范围，不可避免对检察机关尤其是基层检察机关推进执行监督工作产生一定影响。在此情形下，非常有必要对民事执行监督制度进行重新审视和全面梳理，深刻剖析立法和实践中存在的问题和不足，提出切实可行的对策和建设，进而推进民事执行监督工作高质效开展。

一、我国民事执行监督制度的历史沿革和发展现状

(一)民事执行监督制度的历史沿革。

在民事诉讼检察监督领域，民事执行检察监督最迟被法律纳入检察监督领域。回顾我国民事执行检察监督的历史沿革，笔者认为可以分为以下三个阶段：摸索开展阶段、探索开展阶段、全面开展阶段。

1、摸索开展阶段。在二十世纪九十年度,各地检察机关以国家法律监督机关的宪法定位，对人民法院的民事执行活动开展监督。但是由于立法规定空白，加之检察机关与审判机关未达成一致意见，导致监督成效有限。2000年6月，最高法《关于如何处理人民检察院提出的暂缓执行建议问题的批复》（法释【2000】第16号）明确规定：“人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据。”据此，最高法明确否定检察机关对民事执行监督活动的合法性。2001年，最高检明确提出在确有必要时，检察机关可以对人民法院在执行程序中存在问题的裁定提出检察建议。根据最高检的部署，各地检察机关进行了一定探索，如北京市人民检察院与北京市人民法院建立民事执行合作体系。

2、探索开展阶段。2005年,最高检出台了《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》，明确提出“探索人民检察院对民事执行活动进行监督的方式。”各地检察机关通过会签文件、推动地方人大赋权等方式，探索开展民事执行检察监督工作。2011年3月，最高法、最高检发布《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（高检会[2011]2号），确定在山西、内蒙古等12个省开展民事执行活动法律监督试点工作。两高联合发布通知，标志检察机关与审判机关对执行监督问题在法律层面达成一定范围的共识，民事执行检察监督工作开启了加速度。

3、全面开展阶段。2013年版的《民事诉讼法》第235条规定了检察机关有权对民事执行活动进行监督，填补了法律空白，正式将民事执行活动纳入检察机关法律监督范畴。2013年11月，最高检颁布《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》，其中3个条文对民事执行监督的范围、检察建议的制发程序及不支持当事人申请的程序进行概括性规定。2016年12月，最高法、最高检联合出台《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》（以下简称两高规定）。《两高规定》围绕民事执行监督的监督范围、监督方式、监督效力等关键问题进行条文涉及，明确了对执行行为全面监督、采取检察建议的方式进行监督、人民法院限期回复等核心问题，对执行监督案件的审查期限、管辖、受理程序等问题进行了细化规定。在总结全国各地民事执行监督工作经验的基础上，最高检对《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》进行修改完善，于2021年8月颁布施行了《人民检察院民事诉讼监督规则》（以下简称监督规则）。《监督规则》进一步明确了当事人申请监督条件和检察机关受理程序、适度扩大依职权启动监督程序案件范围、完善案件审查调查核实工作机制等，标志民事执行检察监督制度全面建立。

（二）民事执行监督制度的发展现状

从摸索开展到全面推开,从原则性规定到细化完善,当前民事执行监督体系已健全。

1、工作原则。依法监督原则是检察机关开展法律监督的最根本、最重要的原则，理所应当适用于民事执行检察监督，要求检察机关开展执行监督必须于法有据，严守法律边界，禁止干扰人民法院的正常执行活动。同级监督原则是指检察机关对同级人民法院的民事执行活动进行监督。 鉴于2013修订后的《民事诉讼法》规定，当事人对生效裁判不服时需向人民法院申请再审，基层检察机关生效裁判案件线索匮乏，对执行案件采取同级监督，可有效解决基层检察机关民事监督案源匮乏问题。事后监督原则是指在人民法院在民事执行中某一执行决定作出后，检察机关就可对该执行决定过程中存在的违法情形进行监督，而不需要检察机关必须等人民法院执结案件后方能启动监督程序，进而确保人民法院依法独立行使执行权。

2、监督的范围。人民法院的执行活动包括执行审查活动和执行实施活动。2013年修订后《民事诉讼法》明确赋予了检察机关对人民法院的执行活动进行监督，意味着国家以法律的形式明确检察机关有权对人民法院的全部执行活动进行明确。《监督规则》第104条对检察机关民事执行监督的范围予以明确，即人民法院执行生效民事判决、裁定、调解书、支付令、仲裁裁决及公证债权文书等法律文书的活动。同时《监督规则》第116条对检察机关应当监督的四种违法情形予以列举，增强规则的可操作性。

3、监督的启动。民事执行检察监督的启动模式系二元模式，即依当事人申请和依职权启动。关于当事人申请监督，《监督规则》规定了当事人只要认为民事执行活动违反了法律规定，即可向检察机关申请监督。同时，对于法律赋予当事人可以提出异议、申请复议或提起诉讼的情形进行救济的，要求当事人先向人民法院寻求救济，若当事人的合法权利不能通过上述前置程序得到保护，方向申请检察监督。关于检察机关应当依职权启动监督程序的情形，《监督规则》明确了依职权启动监督的六种情形：损害“国家利益”和“社会公共利益”、执行人员有贪污腐败、虚假诉讼、民事公益诉讼案件执行活动存在违法情形的、需要跟进监督的或存在重大社会影响确有必要监督的。

4、监督的方式。《民事诉讼法》明确规定了检察建议作为检察机关开展执行监督的法定方式，但未对检察建议提出的具体程序和人民法院的回复处理程序作出规定。《两高规定》明确规定了人民法院应当在收到检察建议三个月内将审查处理情况回复检察机关，如人民法院超期未予回复或者回复后仍存在违法情形的，检察机关有权提请上级院跟进监督，确保监督刚性。

5、监督的程序保障。一是调卷权。法院执行卷宗全程记录了人民法院的执行过程，是法律监督的事实基础。《两高规定》明确规定了检察机关关在开展执行监督过程中可以调阅人民法院的执行卷宗，并对调阅程序进行了细化规范。二是调查核实权。调查核实是检察机关开展法律监督的重要手段。《民事诉讼法》仅仅规定了检察机关在办理生效裁判监督案件时，可以向当事人或案外人开展调查核实，但在开展民事执行监督过程是否有调查核实权未予明确规定。《两高规定》赋予检察机关在开展民事执行监督中享有调查核实权。《监督规则》对检察机关的调查核实的举措和程序予以明细规范,完善了民事执行监督程序。此外，《两高规定》规定了检察机关在办理民事执行监督案件中,如发现人民法院怠于履行职责，可发出《说明案件执行情况说明通知书》，进一步明确了检察机关向人民法院调查核实的权利，有利于提升监督的精准性，提升监督质效。

二、当前基层检察机关民事执行监督工作存在的问题

历经多年的司法实践，民事执行监督工作已经成为检察机关民事检察工作的重要支撑，与审判人员违法行为监督工作共同构成了基层检察机关民事检察工作的两大重要组成部分。随着配套制度的完善和经验的累积，近年来，民事执行监督案件在民事检察监督案件中占比逐年上升，形成了一定的规模，但仍存在诸多不足之处。

（一）立法层次偏低。2013年施行《民事诉讼法》赋予了检察机关有权对人民法院的民事执行监督活动进行监督，规定较为原则，缺乏可操作性。《两高规定》和《监督规则》虽对民事执行监督的程序和范围进行府邸，但法律位阶较低，其法律效力难以和基本法律相比，监督权威性受到影响。此外，部分条款规定较为宽泛,由于个人理解的不同,导致存在一定争议。如《监督规则》关于启动依职权监督的“具有重大影响”“确有监督必要”的外延和内涵难以统一，各地检察机关的办案尺度存在较大差异。同时，由于立法对不配合检察监督的法律后果规定空白，导致民事执行监督制度的功能未能起到预期作用，也影响了检察监督的刚性。

（二）监督线索不均衡。《监督规则》规定线索来源包括以下三类：当事人申请监督、案外人控告和履职中发现。其中案外人控告与履职中发现，可归类于检察机关依职权监督。分析统计本院近三年办理的民事执行监督案件的情况，可以发现监督线索不均衡问题极为凸显。当事人申请监督的案件数量仅占民事执行监督案件总数的20%，其余80%主要依靠依职权发现和启动。本院依职权发现和启动，主要通过上级检察机关开展专项监督活动、参与政法委组织的案件质量评查等方式，进而发现民事执行活动存在的违法情形，进而扩大监督线索范围，保持一定的办案规模。

(三)监督层次偏低。人民法院民事执行活动违法包括怠于查控可供执行财产、违规终结本次执行程序、未依法送达诉讼文书等程序性问题，还包含了违法采取强制执行措施、违规追加被执行人等实体性违法问题。当前，基层检察机关民事执行监督的案件类型较为单一，主要是怠于查控可供执行财产、诉讼文书送达等程序瑕疵问题，而对于侵害当事人实体权利的深层次违法问题则较少，类案检察建议制发较少，缺乏典型性、有影响力的案件。分析其原因，还是数据壁垒，由于客观原因，当前检察监督线索来源更多依靠传统手段发现，难以主动全面提取执行监督案件线索，以致主要还是依靠审查执行卷宗，导致线索发现难。

（四）监督质效不高。检察机关对民事执行活动的最主要方式为检察检察建议，检察建议与抗诉最大不同，是一种柔性监督方式,缺乏监督刚性，并不必然引发相关执行程序的启动。《两高规定》虽然规定了人民法院对检察建议的办理程序，亦明确了若人民法院逾期不回复或无正当理由拒不改正的时候，检察机关可以提请上一级检察机关跟进监督。但在实际办案过程中，检察建议的采纳和整改，更好是依靠检察机关与人民法院的沟通协调。然而部分人民法院对检察建议涉及的问题未予以足够重视,甚至予以回避,导致检察建议虽得到采纳和回复,但涉及的问题仍然存在,相同问题难以根治,造成检察机关对同一类问题多次监督,监督效果不甚理想,也影响检察建议的严肃性。

三、民事强制执行立法与民事执行监督制度完善的对策和建议

在民事强制执行立法程序开启之际，基于基层检察机办案实际，提出如下以下对策建议，进而不断完善民事执行监督法律制度体系，规范监督程序，提升监督质效。

（一）填补执行监督立法缺陷，完善监督程序规定。关于民事执行监督的范围、方式，对相关机关的监督，调查核实权和被监督机关的回复义务，在《草案》中仅仅只有4条。从基层检察机关的办案实际来看，《草案》的规定与客观需要不符,应予以进步细化完善。

1、扩大依职权监督范围。《草案》规定了仅以下情形，检察机关方可依职权监督，即执行行为违背公序良俗或者执行人员在执行案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等违法行为且司法机关已经立案。此规定背离了现阶段民事执行监督的办案实际，极大缩小了检察机关依职权启动监督程序的范围。对于以依职权监督作为主要案源渠道的基层检察机关而言，将导致无案可办的局面。因此，建议对上述规定进行扩充完善，参照现行《监督规则》，对检察机关依职权监督的范围进行细化。同时，将当事人申请监督作为检察机关履行职责中发现的一种情形，统一检察监督启动方式，切实解决民事执行监督线索不均衡问题，消除制度障碍。

2、明确监督对象。检察机关对民事执行活动的监督,是全覆盖、全流程的法律监督。因此，需要制定办案指引，纠正执行过程人民群众反映强烈的违法、不公正的执行行为。《监督规则》坚持问题导向，根据检察机关的办案实践弥补规定空白，对依职权监督的情形予以明确，明确监督边界。但是，《草案》仅仅规定了民事执行监督的范围，未对监督的对象作出规定。因此，需要在《草案》的基础上增加检察监督对象的规定，进而在立法上促进民事执行监督的精准性。

3、完善制度保障。《草案》肯定了检察机关的调查核实权，并借鉴《民事诉讼法》对人民法院的调查核实权的保障措施，赋予检察机关对于拒不配合调查的行为予以惩戒的权力。参考人民法院当前执行体系，将检察机关纳入财产查控机制，切实解决检察机关对消极执行、拖延执行的监督难点。完善相应配套制度，提升检察机关的调查核实权的刚性，推动民事执行监督向深层次执行违法监督的转变

（二）更新监督理念，不断优化监督环境

民事执行监督作为一种中国特色的监督制度，其价值在于通过检察机关的法律监督，规范人民法院执行活动，避免司法腐败，维护司法和权威和公信力，保护当事人的合法权益。检察机关在开展法律监督过程中要秉承双赢共赢多赢的监督理念，摒弃传统思维，不仅要实现要维护当事人的合法权益，还要实施保证法律的统一正确实施和捍卫公共利益，实现政治效果、法律效果、社会效果的有机统一，最终实现“共赢”的良好格局。检察机关在开展民事执行监督过程中，应当坚持监督与支持并重，在依法纠正执行过程的违法情形，更要加强与人民法院协作配合，联合打击拒不履行法定义务的情形，助推解决“执行难”这一现实问题。人民法院执行工作的最终目标是解决“执行难”，民事执行监督则是纠正“执行乱”进而助力解决“执行难”。因此，在民事执行领域，法检两部门有着共同价值目标。只有达成这种共识，民事执行监督才能更好满足人民群众的新要求。

(三）明确监督重点，提高监督质效

1、强化深层次监督。民事执行监督是对人民法院执行活动的全流程、全覆盖监督，但不意味着全面出击，没有重点，这样也不符合基层检察机关实际。如之前所述，当前基层检察机关民事执行监督层次偏低，主要针对程序性瑕疵问题进行监督，容易让申请监督人、被监督对象和检察机关自身对监督价值产生怀疑。因此，必须不断强化对违法执行背后的深层次问题的监督，以对事的监督为主逐渐转变为对人的监督和对事的监督并重，加强与司侦部门的协作配合，推动民事执行监督向深层次监督推进。要善于分析个案中存在的普遍性、倾向性问题，通过开展类案监督参与社会综合治理，推动规范执行行为、完善管理、堵塞制度疏漏。

2、注重执行和解工作。执行是诉讼程序最后一环，检察监督是当事人最后的权利救济渠道。民事执行监督的目标不仅在于规范人民法院的执行行为，还有化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定。检察机关在开展民事执行监督过程中，通过释放说理、公开听证、司法救助等手段，尽可能促进双方当事人达成和解，实现案结事了人和，充分发挥民事执行监督的缓和矛盾纠纷和助推解决“执行难”的功能，进而提升人民法院对检察监督的认可度和接受度，有力提升民事执行监督在人民群众的影响力。

（四）完善配套机制，提升监督能力

1、加快建设大数据检察监督系统。借助数字改革东风，通过大数据平台把整个系统的数据与信息、信息与资源、资源与人有机连接起来，利用平台提供的数据、信息、模型、方法等多维资源，进行综合管理，实现大数据、信息、智能的开发、整合与共享。要通过一体化智能化公共数据平台、政法数据中心以及多跨场景中连接数据，实现部门间相应信息数据库联网或数据交换，方便查询利用，实现数据资源在检察监督履职中高效配置与运用。要在实践的基础上加强民事执行违法行为应用场景建设，对类型化的民事执行违法案件进行解析重构后，在统一业务系统中设置自动推送，推动个案办理到类案治理的数字监督。

2、强化内部协作配合。依托检察监督一体化机制，通过上下一体、横向协助，整合监督力量。特别是在涉及对人的监督上,要充分发挥一体化办案机制,实现内部协同发力、上下接续监督。一方面,要充分发挥检察机关内部四大检察的协作配合,建立并完善内部线索发现移送机制。另一方面，上级检察机关要加强下级检察机关的指导。上级检察机关要借助其掌握本区域各级检察机关开展民事执行监督工作的优势,实现资源共享，适时开展特定领域的专项监督活动,以实现监督的平衡发展。

3、优化考核制度。立足民事执行监督的价值追求,结合民事执行监督的工作特点,结合当前办案实际不断优化考核指标,合理设置考核项目。民事执行监督的考核，要从违法程度、社会影响、监督质效等方面进行全面考量，逐步转变以监督数量为主的考核导向向监督质效为主的考核导向。

（五）提升履职能力，强化自身素质

1.注重民事检察业务人才的培养。全面培养民事检察业务人才，坚持问题导向、需求导向、实践导向，通过以赛代训、集中培训、挂职锻炼、交流轮岗等形式，加强实战训练,提升办案人员业务素质和监督发现案源的能力水平。合理优化队伍结构,将监督意识佳、业务素质精、沟通协调强的专业人才用于专门办理民事执行监督案件，并保持人员的相对稳定。建立健全与人民法院工作人员互派锻炼制度、特聘专业人员兼任检察助理制度、检校合作制度等，全力打造高素质民事检察队伍，提升监督专业化水平。

2.积极借助外脑。邀请法学教授、律师等参加咨询、评议、听证和研判，提升办案质量。要善于通过各类渠道收集民事质效监督典型案例，积极运用类案分析法，是否存在同类问题进行分析研判。实践中重点关注同类问题适用法律存在不一致、适用法律存在同类错误、同类情形长期不行使职权等情形。对于长期普遍存在的民事执行违法行问题，要深入剖析问题产生的深层次、根本性问题，采用制发年度报告、白皮书等形式，提出预见性、前瞻性、系统性、科学性的整改落实意见建议，有利于被监督单位加强源头治理、综合治理和系统治理，实现从纠正式监督走向预防式监督，有利于从根本上解决问题。